С петровских времён, когда в нашей стране начала развиваться система государственного управления лесами, лесное хозяйство было видом экономической деятельности: деньги, необходимые для выполнения разнообразных лесных работ, лесом же и зарабатывались. Основной единицей системы управления лесами был лесхоз. Его хозяйственная деятельность позволяла получать основную часть доходов, необходимых как для содержания штата (лесничих, их помощников, лесной охраны, разнообразных специалистов и рабочих), так и для выполнения различных мероприятий – посадки леса и ухода за ним, борьбы с вредителями и болезнями, охраны от лесных воров и поджигателей, противопожарного обустройства и тушения лесных пожаров. Лесхозы содержали необходимую технику и лесные питомники, жильё для своих работников и многое другое.
Нельзя сказать, что эта система была идеальной, – у неё было очень много минусов и болевых точек. Лесхозы совмещали функции хозяйствующих и контрольно-надзорных структур, а внешнего профессионального надзора за ними почти не было. В результате, во-первых, они часто вступали в недобросовестную конкуренцию с другими хозяйственниками (арендаторами леса) и, во-вторых, часто позволяли себе довольно далеко выходить за рамки дозволенного. Зарабатывание денег съедало значительную долю времени лесников – основных работников лесной охраны, – поэтому некоторые признаки беспризорности леса появлялись уже тогда. Но в целом он был под присмотром, а если случалась какая-нибудь беда (например, чрезвычайная пожарная опасность со множеством возгораний), у лесного хозяйства находились силы, деньги, техника и грамотные специалисты, чтобы быстро организовать борьбу с ней.
Лесной кодекс 2006 года всё это разрушил. Во-первых, управление лесами было передано на региональный уровень (хотя леса по-прежнему остались федеральной собственностью, за небольшими исключениями), но с оставлением обширного перечня полномочий на федеральном. Это в конце концов привело к формированию мощной и очень дорогой системы контроля, которая прямо или косвенно съедает не менее 40 процентов всех денег, выделенных в бюджете на лесное хозяйство. Всеобщий контроль стал главной идеей государственного управления лесами – более важной, чем выживание и развитие отрасли.
Во-вторых, лесхозы были поделены на управленческие (лесничества) и хозяйствующие (собственно лесхозы или что-то созданное на их основе). Судьба хозяйствующих организаций, лесхозов, стала целиком зависеть от результатов ежегодных аукционов на право проведения работ по охране, защите и воспроизводству лесов. И эта чехарда почти полностью отбила у хозяйственников мотивацию к долгосрочной работе на одном месте (да и саму возможность такой работы). Леса буквально за год превратились в практически беспризорную территорию (за исключением единичных субъектов РФ, постаравшихся вопреки всему сохранить остатки старой системы).
До введения нынешнего Лесного кодекса общая численность работников лесного хозяйства (только государственных организаций) составляла около 200 тысяч человек, в том числе около 100 тысяч должностных лиц лесной охраны. Сегодня число занятых в лесном хозяйстве сократилось как минимум втрое, а количество должностных лиц, отвечающих за охрану лесов, – примерно впятеро.
Часть лесохозяйственных функций законодатели возложили на арендаторов. Но, во-первых, в аренду у нас передана примерно одна пятая часть лесов – остальные мало кого интересуют. Во-вторых, денег у арендаторов чаще всего хватает только на самый минимум хозяйствования, а иногда только на его имитацию.
Липа развесистая
В нашей стране много разных лесов и много разных деревьев, но лишь одно из них стало неофициальным символом нынешней лесной эпохи – липа. Липой в народе часто называют информацию, не соответствующую действительности. Именно такой информацией располагает сейчас наше государство и именно на её основе выстраивает свою лесную политику.
Традиционно главным источником подробных сведений было лесоустройство – система инвентаризации лесов и хозяйственного планирования. Полвека назад развитое лесоустройство, вобравшее в себя самые передовые достижения лесной науки, было предметом гордости советских лесоводов: мало в каких странах тогда удавалось собрать такое количество единообразной информации, да ещё и по такой огромной территории.
В девяностые годы, а ещё больше в нулевые, после введения Лесного кодекса, денег на лесоустройство стало остро не хватать. По части территории данные о лесах не обновлялись вовсе, по другой – обновлялись методом так называемой актуализации, то есть обновления путём расчётов и использования дистанционной съёмки, почти без наземных работ. Сейчас средняя давность материалов лесоустройства составляет около 20 лет, а качественного лесоустройства – ещё больше (по многим территориям последний раз оно проводилось в 80-е или даже 70-е годы прошлого века). В 2013 году доля лесов с актуальным (не устаревшим) лесоустройством составляла всего 20%.
Начиная с 2007 года в стране создаётся альтернативная система сбора оперативной информации – государственная инвентаризация лесов. Разделение лесоустройства и госинвентаризации практикуется в большинстве стран мира с развитым лесным хозяйством – просто потому, что инвентаризация гораздо дешевле и позволяет обновлять данные быстрее и чаще. У нас за основу взяли чешскую систему, доработав её в закрытом режиме без полноценного профессионального обсуждения. Первые же обнародованные результаты (промежуточные, по отдельным регионам) показали, что методика совершенно неработоспособна и качественных данных о лесах в ближайшие несколько лет мы не получим.
Леса наши изрядно горят, особенно в последние годы, страдают от вредителей, болезней, ураганов, незаконных рубок и других бедствий. Масштабы этих бедствий наша статистика, как правило, преуменьшает в разы, а иногда и в десятки раз. Например, в 2012 году (самом катастрофическом в пожарном отношении за последнее десятилетие) пройденная лесными пожарами площадь составила не менее 12 миллионов гектаров, а в официальную статистику из них попали только два. Объёмы воровства (незаконных и неучтённых рубок) составляют, по разным оценкам, от 40 до 70 миллионов кубометров древесины в год, а в официальную отчётность попадает от миллиона до двух. По большинству других неприятных показателей ситуация такая же, если не хуже. За долгие годы такого вранья накапливаются десятки миллионов гектаров лесных потерь, которые нигде и никак не учитываются.
Ещё одна беда – приписки. «На бумаге» лесовосстановление проводится ежегодно на площади в 800–900 тысяч гектаров. В реальности подавляющее большинство вырубок и гарей зарастает чем придётся – в основном берёзой и осиной, которые не очень востребованы как нашими, так и зарубежными лесопромышленниками. Получается, что «на бумаге» леса много, он правильно и своевременно возобновляется, в реальности же наиболее ценные в хозяйственном отношении леса истощены до предела, а проблема дефицита ценной древесины решается за счёт последних остатков дикой природы и тех лесов, которые раньше тщательнее всего берегли.
Что делать?
Ситуация в российском лесном секторе сейчас очень сложная, и волшебных простых решений просто не существует. Вернуть всё, как было в прежние времена, невозможно по многим причинам. Нет уже тех несметных лесных богатств, которые позволили сформировать старую систему. Остро не хватает материально-технических средств, квалифицированных кадров, да и просто трудоспособного населения в большинстве лесных районов страны. Полностью изменилось не только лесное, но и смежное законодательство – земельное, водное, антимонопольное и т.д. В значительной степени утрачена система подготовки отраслевых кадров – номинально лесные вузы и техникумы продолжают существовать, но многие из них остались без опытно-производственной базы, растеряли профессорско-преподавательский состав, да и от престижа лесного образования остались одни воспоминания.
Систему государственного управления лесами в любом случае придётся выстраивать заново, стараясь по максимуму использовать те элементы, которые работают сейчас, в том числе опыт отдельных регионов. На ещё одну радикальную реформу – такую же, как в 2000 году (при ликвидации Федеральной службы лесного хозяйства) или в 2006-м (при введении нынешнего Лесного кодекса), – у российского лесного сектора просто не осталось запаса прочности. Да и невозможно сейчас подготовить правовые основы для новой серьёзной реформы – судя по десяткам поправок, уже внесённых в Лесной кодекс, его нынешнее качество примерно отражает верх того, на что способны наши законодатели.
