решению проблемы объединения страны.
Децентрализация: тест на сознательность общества
готова ли Украина стать Швейцарией?
29.04.2014
Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, утвержденная распоряжением Кабмина от 01.04.2014 года – пока что только первый, но очень важный шаг в стратегии децентрализации системы власти в стране. В документе изложен ряд заслуживающих внимание тезисов, но требующих детальной проработки и конкретного механизма реализации. Вместе с тем, есть и риски, которые могут извратить и застопорить реформу.
Рассмотрим несколько основных тезисов.
Первое. Прежде всего, безусловный позитив Концепции – тот факт, что стратегии децентрализации, перераспределения полномочий от центральной власти в пользу укрепления позиций регионов, наконец, уделено первоочередное внимание. Тема выведена из политической риторики в конструктивную плоскость. Есть реальный шанс, что и местное самоуправление в Украине тоже, наконец, сдвинется от официального декларирования и наполнится конкретным содержанием. Хотя нужно также понимать и реальные риски, что указанный шанс может быть и не реализован. Учитывая тот факт, что самоуправление – отнюдь не «данность», дарованная властью, а прежде всего, тест на зрелость общества. Настоящая децентрализация возможна только в том случае, если будет общественный запрос. Пока общество потребует власть вряд ли поделится власть. И если поделится, то «не более – не менее», чем ровно в той степени как будет сформулирован общественный запрос. Самоуправление невозможно «даровать» сверху, реальная децентрализация власти возможна только снизу.
Можно ли в свете вышеизложенного говорить о наличии такого общественного запроса на децентрализацию применительно к нынешней ситуации? В данный момент однозначно ответить на этот вопрос пока что нельзя. Во-первых, общество сильно политизировано. И прежде, чем принимать решения по столь стратегически важным вопросам, общество сначала нужно успокоить, сбить политический накал. Люди сейчас в большей степени, обеспокоены ухудшающимся социально-экономическим положением и не расположены к рассуждениям о политическом устройстве страны. Во-вторых, если говорить об интересе власти, то запрос на децентрализацию у нее возник исключительно как реакция на волну «федерализации», подхлестываемой извне. Подчеркнем: ответ на федерализацию – это запрос не общества, а власти, у которой в свою очередь, есть главный аргумент – сохранить любыми способами территориальную целостность, укрепить нацбезопасность. Детальным распределением полномочий с регионами во власти никто не занимался. И это хорошо видно, например, по тексту рассматриваемой Концепции.
Второе. Главным субъектом в местном самоуправлении является территориальная громада. В то время как Концепция основной акцент делает на вторичном уровне. На уровне регионального самоуправления, которое к проблемам громады имеет опосредованное отношение. Позитив в том, что облсовет, безусловно, должен иметь право на собственный исполнительный орган. Это однозначно придаст его решениям реальный вес. Непонятно другое: что дают прямые выборы «губернаторов»? (впрочем, эта инициатива пока что в общественных обсуждениях). И в частности, каким образом прямые выборы «губернаторов» могут решить ключевые проблемы регионального уровня: 1) соотношение полномочий между облсоветом и облгосадминистрацией, и 2) соотношение полномочий между облсоветом и горсоветом. Так, по действующему порядку, «губернаторы» назначаются президентом, а облсовет и его председатель – избираются территориальными громадами. Возникает вопрос: зачем отдельно избирать «губернатора»? Это может быть выгодно, разве что, каким-то политтехнологам. В то время как страна круглогодично будет втянута в непрерывный избирательный процесс. Со всеми вытекающими отсюда рисками для политической (и экономической) стабильности.
Вот о том, как перераспределить полномочия между Властью и регионами, между Властью и Самоуправлением – к сожалению, об этом Концепция умалчивает.
Третье. Нет также ясности относительно решения еще одной актуальной проблемы – как укрепить финансовую автономию самоуправления.
По данному вопросу вначале нужно сразу учесть два базовых пункта.
Во-первых, если местной власти предоставить широкую свободу устанавливать местные налоги, это может стать дополнительным фискальным бременем на бизнес (который и так несет не менее обременительный общегосударственный «тягар»). Концепция данную проблему еще более усугубляет, подчеркнув еще и недопустимость установления льгот по налогам, наполняющим местные бюджеты. Но ведь, можно поступить иначе и справедливо: отменить ЛЮБЫЕ налоговые льготы (хоть по местным, хоть по общегосударственным налогам). «Закон один для всех» – должен получить четкое и конкретное звучание. В свою очередь, отмена налоговых льгот: и повысит уровень экономической свободы, и снизит возможности для коррупции, и станет реальной основой для создания благоприятного инвестклимата.
Правда, существенное ослабление налоговой нагрузки чревато другой проблемой.
Во-вторых, если ослабить общегосударственный фискальный «пресс», это соответственно приведет к реальному ослаблению всего государства. Вплоть до ослабления механизмов госконтроля за ситуацией в стране. И здесь сразу возникает ряд вопросов. Например, насколько высок уровень самоорганизации общества (как показал евромайдан, украинцы успешно и мирно справились с возникшими вызовами, несмотря на усилия провокаторов раскачать общественную стабильность). Способны ли регионы помочь ослабшей власти сохранить единую страну?
Однако, в Концепции по поводу укрепления финансовой базы самоуправления сказано очень обобщенно и двусмысленно. Однозначно власть поделилась только одним налогом. Правда, весьма сомнительно. Речь идет только о перечислении части от общего процента налога на прибыль, но только с новосозданных предприятий (в первые пять лет после создания, когда у предприятий как правило, еще нет прибыли). В то же время не претерпел принципиальных изменений нынешний источник «финавтономии» по принципу «Центр дает – регионы просят». Разве что, в Концепции предложена «адресность трансферов» (что в свою очередь, имеет риски стать почвой для коррупции).
Однако, в самом главном Власть, судя по тексту Концепции, по-прежнему не рискует: предоставить регионам реальную возможность регионам не только самостоятельно зарабатывать, но и тратить заработанные средства.
Четвертое. В Концепции много внимания уделено формам прямого народовластия. Это – однозначно к «плюсам» документа. В частности, усовершенствование процедуры проведения общих собраний граждан, возможности для кооперации между громадами, развитие разных форм самоорганизации граждан, право громады на местный референдум (самое главное только, чтоб референдум действительно, решал местные проблемы, а не использовался как инструмент политической борьбы).
Однако, при таком многообразии форм прямого народовластия возникает главный вопрос: насколько украинское общество готово воспользоваться народовластием? Судя по предшествующему опыту, хорошо видно: общественная активность растет. Хотя и недостаточно (если сравнивать с общеевропейской практикой). Об этом можно судить по нескольким «индикаторам». Например, то, как получило распространение практика создания ОСМД. Пока что это все еще единичные «островки успеха» на фоне катастрофически разваленного жилищно-коммунального хозяйства. Несмотря на то, что с 2010 года власть сама стала главным организатором процесса, призвав всех жильцов отказываться от «ЖЭКов» и решать свои коммунальные проблемы самостоятельно.
Действительно, ОСМД – это реальная возможность громады вырваться из коммунального рабства. Но это ведь, только на микроуровне. Для того, чтобы вытащить из «коммунального рабства» целый город необходимы усилия всех
