Таким образом, наметившиеся у истоков формирования русской государственности направления социальной эволюции достигают кульминации в новый период русской истории, подготавливая утверждение абсолютизма в петровскую эпоху и во многом обуславливая его дальнейшее развитие.
РЕФОРМЫ ПЕТРА ВЕЛИКОГО В СРАВНИТЕЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ
В процессе своего развития общество проходит известные периоды внутренней самоорганизации, вызванные объективной тенденцией к регулированию социальных отношений и противоречий. Исходя из этого очевидно, что существование определенной системы управления и ее совершенствование есть неизменный закон общественного развития. Административная система оказывается при этом необходимым компонентом всякого социального образования, претендующего на независимое от других существование, а бюрократия (состав аппарата управления) представляет собой тот общественный слой, который повсюду реализует функцию управления. В соответствии с этим административные реформы могут рассматриваться как межформационное явление, изучение которого предполагает использование сравнительно- исторического метода.
Эпоха нового времени вносит существенные коррективы в процесс рационализации управления. Развитие экономических связей, великие географические открытия, появление и распространение книгопечатания и технических знаний объединяют мир в единую цивилизацию, каждый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих условиях отставание в темпах развития, рационализации оборачивается угрозой суверенитету государств. Организация государственного управления передовых стран в такой ситуации становится образцом для подражания, моделью желательного переустройства для других. Такой путь «догоняющего развития» принято называть модернизацией. Поскольку в новое время в качестве эталона модернизации выступают передовые страны Западной Европы, данный процесс определяется и как «европеизация», что указывает не столько на его сущность, сколько на ориентацию. Все три модификации процесса рационализации – догоняющее развитие, радикальные реформы и интерес к европейским образцам впервые нашли наиболее полное выражение в преобразовательной деятельности Петра, а затем и в последующих крупнейших реформах административной системы в России.
Центральной темой в изучении реформ первой четверти XVIII в., второй его половины, 60-х годов XIX в. является вопрос о причинах, характере и следствиях изменения всей системы административных институтов. Если суммировать накопленный в науке материал, то можно констатировать, что основной причиной этих крупнейших преобразований являлся процесс модернизации России, которая, с силу ряда особенностей ее исторического развития, вынуждена была избрать путь догоняющего развития. Путь этот, во многом напоминающий эволюцию ряда современных развивающихся государств, в России XVIII– XIX вв. находил свое выражение прежде всего в серии радикальных реформ, проводимых государством сверху примерно раз в полстолетия и направленных на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии и вообще – образа жизни по европейскому образцу, отчего он получил наименование европеизации. Данная концепция, во многом объясняющая характерные черты русской истории, дает также возможность по-новому подойти к интерпретации административных реформ, перестройке институтов и учреждений. Действительно, для проведения коренных преобразований в социально-экономической сфере государство, являющееся их инициатором, не могло опираться на старую, традиционную систему учреждений и процедур управления, которые не только не могли служить эффективным инструментом преобразований, но, напротив, становились их тормозом. C этим обстоятельством и связана, как правило, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений в ходе административных реформ95.
Модернизация государственного аппарата находит наиболее четкое выражение в новых принципах его построения – институционализации (создание новой системы учреждений), а также повышении эффективности, что в конечном счете неизбежно приводит к бюрократизации – процессу, который является во многом одновременно причиной и следствием реформ. При сохранении известной преемственности новая система учреждений означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Качественно новыми чертами петровской и всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали – унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, а также известная его милитаризация, свойственная вообще абсолютистским режимам. Об устойчивости и стабильности выявленных тенденций развития государственного аппарата свидетельствует уже тот факт, что они продолжали развиваться на всем протяжении существования старого порядка в России. Разумеется, процесс этот не шел однолинейно, по прямой, и в нем были существенные отклонения. Одним из них можно признать ревизию результатов административных реформ Петра в послепетровский период, приведшую к отказу от многих нововведений как в центральном, так и в местном аппарате управления, известной его децентрализации, возвращению к приказным порядкам. Однако если судить о значении новой административной системы не в краткосрочной, а в длительной перспективе, то очевидной становится устойчивость ее основных принципов.
В рамках общей теории рационализации общественных отношений современная социология выделяет три основных типа власти – традиционный, рациональный и харизматический. Согласно М. Веберу, власть имеет традиционный характер в тех случаях, когда она освящена авторитетом издавна существовавших патриархальных установлений и властителей, а также религиозными нормами. Рациональная организация власти имеет место тогда, когда она опирается на. определенную систему общих правил и норм, намеренно установленных с известной разумной целью. В отличие от власти патриархального правителя, власть при рациональной форме управления в большей степени зависит от статуса индивида в системе организационной иерархии, отчего она приобретает свойственный ей деперсонифицирующий, унифицированный характер. Наконец, третий тип власти – харизматический – основывается на признании исключительных, уникальных достижений индивидуальной личности и предписываемых ею образцов поведения. В исторической перспективе она предстает скорее как переходный тип власти от традиционной ее организации к рациональной.
Таким образом, всякая крупная реформа политической системы может рассматриваться как результат и способ разрешения конфликта между традиционной организацией власти, с одной стороны, и рациональной – с другой. Традиционная организация власти и управления в разных регионах и в разные исторические эпохи имеет ряд общих черт. Наиболее характерными из них являются: постепенный исторически сложившийся порядок разделения функций в аппарате управления, смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений, религиозное освящение власти традиционных (патриархальных) правителей. Исторически и генетически данный тип организации власти нашел наиболее полное выражение в деспотических государствах древности, но можно констатировать длительное сохранение традиционалистских черт администрации в странах Азии, Африки и Восточной Европы нового времени. Традиционная система управления представлена в них рядом основных учреждений, восходящих к патриархальным порядкам управления королевским или княжеским доменом в удельный период. Это, как правило, учреждения, ведавшие хозяйственными, военными и дворцовыми делами, примером которых в России являлись приказы. Очень рано возникает также разветвленная система управления, характеризующаяся значительным штатом чиновников. В свою очередь, традиционной организации власти и управления в мировой истории противостоит рационалистическое их устройство. Процесс рационализации охватывает самые различные стороны жизни – экономику, социальные отношения, политику, сферу культуры, однако наиболее четко проявляется в организации государственного управления – перестройке административного аппарата и бюрократии. Можно даже сказать, что рационально организованная бюрократия является одновременно и результатом процесса рационализации, и важнейшим средством ее осуществления. Основными признаками рациональной организации власти являются следующие признаки: разработанная по единому плану четкая система правовых норм и административных правил (инструкций) деятельности институтов управления; формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников; высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата; наличие вполне определенных принципов, регулирующих статус и материальное положение различных групп бюрократии, а также ее продвижение по службе; существование более или менее выработанной корпоративной психологии бюрократии как особого социального слоя. Изучение всякой формальной организации, в первую очередь административной системы, реформ в ней, целесообразно проводить по трем основным направлениям: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; во-вторых, реорганизация управленческой службы, состава аппарата или бюрократии; в-третьих, меняющийся характер отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам.
