Процесс рационализации, который, как правило, связан с широким процессом модернизации всех сторон жизни общества, находит наиболее полное выражение в радикальных реформах традиционного государственного устройства. Именно таковы реформы органов власти и управления, осуществленные Петром в первой четверти XVIII в. в России. Создание рационально управляемого государства путем реформ, законодательного регламентирования было осознанной целью Петра. Нельзя поэтому полностью принять известный тезис В. О. Ключевского и П. Н. Милюкова о бессистемности, бесплановости реформ, проведении их под влиянием одной только военной необходимости. В самом деле, покинув традиционную столицу – Москву – город, строившийся постепенно, без общего плана, Петр создает, сначала в своем воображении, стройный идеальный город с прямыми проспектами, а затем энергично приступает к реализации этого замысла путем административного принуждения, серией указов регламентируя тип домов, обязанности жителей и порядки в новой столице – Санкт-Петербурге. Подобным же образом мыслил Петр построить свое рациональное, или, в его терминологии, «регулярное», государство96. В замысел входило отнюдь не только рациональное и эффективное управление, но создание такого государства, где исполняются хорошо продуманные законы, ограждающие население от произвола бюрократии. Не случайно во многих петровских указах речь постоянно идет о необходимости исполнения принятых законов, жестоких карах провинившимся, о тяготах населению от коррупции и приказной волокиты. Как признает сам Петр, «всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и еще есть, и зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды…»97. Идея государственного блага составляет постоянный мотив петровского законодательства, которое настолько обширно и разнообразно, что охватывает буквально все стороны общественной жизни. Среди них – регламентирование промышленности, поддержка ее приоритетных отраслей, определение товаров, входящих в государственную монополию, экспорт и импорт, регулирование армии и военного дела, управление различными социальными слоями – от крестьянства до шляхетства. Рационализации управления сопутствует унификация делопроизводства, например, переход от архаичных свитков (столбцов) приказной документации к тетрадям и книгам, новый способ записи цифр – от старинного буквенного способа к общепринятому арабскому, реформа календаря (переход от старорусского сентябрьского года к принятому в Европе новогодию с января). Важнейшим средством проведения этих преобразований и одновременно их наиболее ярким проявлением стала европеизация: она выразилась в сознательном заимствовании западных ценностей, образа жизни, законодательства, технической терминологии, приглашении иностранных специалистов в армию, госаппарат и промышленность.
Идеал рационального и справедливого государства, присущий Петру, на практике привел, однако, к созданию полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. При отсутствии каких-либо институтов социального контроля государство не было связано ничем в ходе осуществления рационализации и модернизации, которые поэтому неизбежно приобретали принудительный, навязанный характер реформ сверху. Такая ситуация создает определенную психологию, для которой свойственно апеллировать к государству как единственному организатору и инициатору совершенствования общества. Для петровского времени характерно множество проектов такого рода, выражающих настроения различных слоев общества. И. Т. Посошков в своей «Книге о скудости и богатстве», задумавшись над тем, почему такая богатая страна, как Россия, живет так скудно, видит главную причину этого в плохом управлении, а главное направление изменений в лучшую сторону усматривает в государственном регулировании – поддержке им торговли, ремесел и художеств, контроле за соблюдением законности, охране природы и т.д. вплоть до регламентирования одежды и типов поведения для разных сословий98. Инициатива снизу при данном типе социальных отношений не нужна, необходимы лишь способные организаторы и исполнители. Именно так подбирает Петр своих помощников из различных слоев общества; яркий пример тому – А. Д. Меншиков. Административные реформы Петра были направлены на то, чтобы создать для регулярного государства идеальный исполнительский аппарат, действующий строго по регламентам и инструкциям.
В ходе реформ была произведена ломка всей структуры старых (традиционных) государственных учреждений – Боярской думы и приказов. В 1711 г. было создано новое высшее государственное учреждение – Сенат, к которому перешли основные функции Думы. В 1717–1718 гг. высшие административные учреждения предшествующего периода были заменены новыми – коллегиями. Как было показано ранее, приказная система управления обладала рядом характерных признаков традиционной организации. Она не была результатом заранее разработанной схемы, а сложилась произвольно в ходе длительного исторического развития. Приказы создавались по мере того, как в них возникала потребность для обеспечения новых отраслей управления. Поэтому в рамках центрального аппарата управления они сильно различались по функциям, компетенции, направленности своей деятельности. Отсутствие унифицированности в организации бюрократического аппарата и процедур управления затрудняло контроль за выполнением решений правительства, создавало условия для концентрации исключительно большой власти в руках исполнительского аппарата.
Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы. Преимущественное внимание обращалось при этом на перестройку государственного аппарата и централизацию управления, формирование регулярной армии, упорядочение финансов и включение церкви в систему государственного управления. Во внутренней политике Петра прослеживается последовательная линия, состоящая в ослаблении и роспуске Думы и приказной администрации и замене их новой, дававшей ему действенный контроль над госаппаратом и гарантировавшей поддержку регулярных военных сил в случаях попыток открытого выступления консервативных элементов (стрельцов, боярства, духовенства). Новыми учреждениями, наиболее отвечающими потребностям рационализации, стали коллегии, имевшие ряд очевидных преимуществ перед приказами. Коллегиальная система предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств. Первоначально их было немного – коллегии Иностранных дел, Юстиции, казенных сборов (Камор-коллегия), учета государственных средств (Ревизион-коллегия), государственных расходов (Штатсконтор-коллегия), Военная, Адмиралтейская (ведавшая делами флота), Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей) и две коллегии (Берг- и Мануфактур-коллегии), занимавшиеся управлением промышленностью. Каждая из них имела общегосударственную компетенцию, что само по себе создавало более высокий уровень централизации. Коллегиальная система, далее, предусматривала коллективное принятие решений большинством голосов ее членов, что исключало (по крайней мере на первых порах) режим личной власти. Важное преимущество коллегий состояло в лучшей организации разделения труда, что повышало эффективность работы административного аппарата. Наконец, в коллегиях существовал четкий иерархический порядок. Рационализации административной системы был специально посвящен ряд законодательных актов, последовательно регулировавших деятельность всех центральных учреждений. Наиболее общим законодательным актом в этой области явился «Генеральный регламент» (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор, определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности, разделение труда, организацию и ведение делопроизводства99. В дальнейшем были приняты регламенты каждой коллегии в отдельности, содержавшие конкретизацию этих общих норм применительно к сфере их компетенции. В результате коллегиальная система представляла собой централизованный и более четко функционирующий механизм управления.
Важнейшим следствием петровской административной реформы явились существенные изменения состава аппарата управления – бюрократии. Практическая деятельность по реорганизации аппарата управления началась со времени создания Сената и его канцелярии, в деятельности которой накапливался опыт, использованный затем при формировании коллегий.
Важнейшим итогом и вместе с тем законодательным закреплением всей реформаторской деятельности Петра в области гражданской, военной и судебной администрации явилась знаменитая Табель о рангах, введенная 24 января 1722 г. Она представляла собой закон о порядке государственной службы, обозначивший разрыв с предшествующей патриархальной традицией управления, воплощенной в местничестве. Как известно, основное историческое значение Табели состояло в рационализации (унификации, систематизации и т.д.) административной службы: в ее основание в качестве важнейшего принципа иерархического (чиновного) деления вместо происхождения, знатности рода или «породы» был положен принцип служебной годности. В социальном плане это означало (по крайней мере теоретически) известную демократизацию правящего сословия, поскольку узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя (а не передачей сословных преимуществ лишь по наследству). Наконец, была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам, или рангам, причем каждый из них в свою очередь подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.
