Становление имперских политических институтов
Новый, имперский характер политической власти в России XVIII в., воплотившийся уже в титуле государей — Император и Самодержец Всероссийский, потребовал коренной реорганизации всей системы административного управления, формирования жесткой и эффективной структуры власти, сосредоточенной в центре и охватывающей всю территорию страны и все сферы жизни.
Накануне петровских преобразований административное управление России носило весьма архаичный и одновременно запутанный характер. Центральная власть была представлена несколькими десятками московских приказов с отраслевыми функциями, но при этом власть большинства приказов была ограничена определенными территориями страны и отдельными категориями населения. К тому же многие приказы обладали еще и судебными функциями, также распространявшимися лишь на определенные территории и категории населения. В условиях неудачного начала Северной войны со Швецией, когда на карту была поставлена судьба страны и потребовалась концентрация всех государственных ресурсов, обеспечение которой напрямую зависело от эффективности и оперативности управления, стало очевидным, что громоздкая приказная система не справляется с новыми задачами. Необходима была более четкая, разветвленная, многофункциональная и одновременно значительно более гибкая и эффективная система управления. К тому же Петр I в отличие от своих предшественников постоянно перемещался по стране, а приказное управление было организовано таким образом, что предполагало непосредственное участие государя в принятии решений. Однако реформа центрального управления, как уже упоминалось, не означала единовременной ломки старого и создания вместо него нового аппарата, а осуществлялась постепенно на протяжении всего царствования Петра.
На первом этапе административной реформы новые учреждения создавались там, где в этот момент находился царь, дабы они всегда были у него под рукой и можно было бы быстро оформить всякое новое решение. Старые учреждения при этом не ликвидировались, а продолжали функционировать параллельно с новыми. С основанием Петербурга вновь созданные учреждения в большинстве своем обосновались в новой столице, и центр тяжести в системе управления стал смещаться туда, в то время как московские приказы превращались фактически в филиалы петербургских канцелярий. В Петербург перебралась и Консилия министров, возникшая первоначально в качестве боярской комиссии, которой поручалось управлять Москвой в отсутствие царя. Постепенно, однако, компетенция Консилии расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав стали входить не бояре, а руководители важнейших приказов. Хотя статус Консилии министров в системе центральной власти и сфера ее полномочий не были законодательно определены, Петр стремился упорядочить и регламентировать ее деятельность на бюрократических началах.
Организация деятельности Консилии министров стала прообразом нового бюрократического порядка делопроизводства, позднее распространенного и на другие вновь создаваемые государственные учреждения. Этот порядок предусматривал, в частности, обязательное составление протоколов заседаний, которые затем должны были подписываться каждым из присутствовавших. По замыслу Петра, тем самым обеспечивалась индивидуальная ответственность чиновников за коллективно принимаемые ими решения.
Именно этот порядок породил и один из наиболее известных афоризмов Петра Великого. 7 октября 1707 г. царь писал князю Федору Юрьевичу Ромодановскому: «Siir. Изволь объявить при съезде в полате всем министром, которые в конзилию съезжаютца, чтоб они всякие дела, о которых советуют, записывали, и каждой бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно надобно, и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет. Piter» (Письма и бумаги императора Петра Великого. СПб., 1912. Т. 6. С. 129).
В 1711 г. на смену Консилии министров пришел Правительствующий Сенат — учреждение, задуманное царем в качестве центрального звена всей системы управления, которое должно было обеспечивать ее бесперебойную работу, контролируя все остальные центральные и местные органы власти и координируя их деятельность. Так, важным средством контроля должны были стать регулярные сенаторские ревизии на местах. Сенату также поручалось решение таких стратегически важных вопросов, как поиск новых источников доходов, забота о внутренней и внешней торговле, борьба с уклонениями от военной службы и т. д. Он же стал высшей судебной инстанцией. Таким образом, Сенат сочетал в себе функции высшего органа исполнительной и судебной власти. При этом он имел право издавать указы общегосударственного значения, но лишь в рамках уже существующих законодательных норм. На практике, однако, на отдельных этапах истории России XVIII в. в связи с ослаблением верховной власти Сенат на короткие моменты брал на себя и законодательную инициативу. Создание Сената повлекло за собой изменения в структуре центральных ведомств и ликвидацию ряда приказов. Одновременно с этим сам Сенат постепенно обрастал различными дочерними организациями — конторами, канцеляриями, палатами, необходимыми для исполнения его функций и бравшими на себя обязанности прежних учреждений.
Почти одновременно с Сенатом был создан институт фискалитета во главе с обер-фискалом, который был призван обеспечить соблюдение законности чиновниками всех рангов и, таким образом, был направлен на борьбу с коррупцией и казнокрадством. В 1722 г. с этой же целью возникли органы прокуратуры во главе с генерал-прокурором, который одновременно фактически руководил работой Сената и являлся посредником между ним и государем. В последующие годы роль и место генерал-прокурора в системе административного управления менялись в зависимости от места и роли Сената, а также от того, как складывались отношения между конкретными лицами, занимавшими этот пост, и монархами.
С 1717 г. Петр I приступил к созданию коллегий — наиболее значимой части его административной реформы. В качестве образца была использована шведская система центрального управления, основанная на принципах камерализма. Эта теория государственного строительства предполагала наделение каждого ведомства в системе исполнительной власти функциями управления в строго определенной сфере. Власть новых учреждений распространялась уже на всю территорию страны. При этом ряд специальных актов строго фиксировал сферу компетенции каждой коллегии, ее функции, штатное расписание, обязанности каждого чиновника. На первом этапе реформы было создано девять коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три занимали в коллежской системе особое место и были подотчетны непосредственно государю. В последующее время статус и функции ряда коллегий, в особенности связанных с управлением финансами и промышленностью, менялся в связи с изменениями правительственной политики. Уточнялся и претерпевал изменения и состав коллегий. Уже в 1721 г. они пополнились особой, Духовной коллегией — Святейшим Синодом. В 1722 г. была создана Вотчинная коллегия, а из Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия.
При жизни Петра I возникло еще несколько центральных ведомств, по своему статусу равных коллегиям. Одним из них был Главный магистрат, которому было вменено в обязанность контролировать деятельность образованных тогда же городовых магистратов в уездных, провинциальных и губернских городах. Создание Главного магистрата завершило начатую еще в 1699 г. реформу городского управления, с этого времени выделившегося в отдельную ветвь власти, сочетавшую элементы самоуправления с государственным контролем и регулированием. Еще одним центральным ведомством, обязанным своим рождением Петру Великому, стала Тайная канцелярия — орган политического сыска, первоначально созданный как временное учреждение для следствия по делу царевича Алексея Петровича, но затем заменивший существовавший до этого Преображенский приказ. Тайная канцелярия просуществовала до 1762 г., а после ее ликвидации Петром III функции политического сыска перешли к Тайной экспедиции Сената.
Новая административная система задумывалась и создавалась Петром I таким образом, чтобы на основании законов, уставов и регламентов она работала четко, бесперебойно, как хорошо отлаженный часовой механизм. Однако поскольку при этом законодательство никак не определяло статус самой самодержавной власти, и она, таким образом, носила внеправовой характер, а на практике государь мог вмешиваться в решение любых вопросов на любом уровне, в полной мере достичь задуманного было в принципе невозможно.
