Новая административная система задумывалась и создавалась Петром I таким образом, чтобы на основании законов, уставов и регламентов она работала четко, бесперебойно, как хорошо отлаженный часовой механизм. Однако поскольку при этом законодательство никак не определяло статус самой самодержавной власти, и она, таким образом, носила внеправовой характер, а на практике государь мог вмешиваться в решение любых вопросов на любом уровне, в полной мере достичь задуманного было в принципе невозможно.
После смерти Петра Великого, в условиях, когда на престоле последовательно оказывались люди, не обладавшие достаточной политической волей, видением и пониманием стратегических задач развития страны или попросту способностями к управлению, стало очевидно, что созданная первым российским императором система управления имеет существенную лакуну. Правительствующий Сенат в силу своей широчайшей компетенции и принятых в нем процедур обсуждения и согласования решений не мог выполнять функции оперативного управления. Это привело к созданию сперва Верховного тайного совета (1726–1730), а затем Кабинета министров (1730–1740) — законосовещательных и одновременно правительственных органов, состоявших из руководителей важнейших коллегий и наиболее доверенных лиц императоров и императриц. Статус и роль в управлении этих и иных аналогичных органов (Конференция при Высочайшем дворе, 1756–1762; Совет при Высочайшем дворе, 1769–1796), наряду с личными канцеляриями государей (Кабинет Петра I, Кабинет Елизаветы Петровны, канцелярии статс-секретарей Екатерины И), были различны, однако сам факт их существования указывает на особенности российского самодержавия XVIII в.
В первые послепетровские десятилетия в условиях жесточайшего финансового кризиса были приняты меры по сокращению расходов на содержание государственного аппарата, что привело к ликвидации ряда ведомств как в центре, так и на местах. С восшествием на престол в 1741 г. императрицы Елизаветы Петровны созданная ее отцом структура органов управления была восстановлена в полном объеме, а в царствование Екатерины II (1762–1796) начался новый этап ее реорганизации, связанный с перераспределением властных полномочий между центром и периферией, с одной стороны, и сосредоточением в центре отраслей управления, связанных исключительно с обеспечением безопасности страны (финансы, иностранные дела, армия и флот) — с другой. В 1763 г. была также осуществлена реформа Сената, разделенного отныне на шесть департаментов, между которыми были распределены все его основные функции. По замыслу Екатерины, Сенат в первую очередь должен быть «хранилищем законов», т. е. его основная обязанность состояла в контроле за соблюдением законности всей системы управления страной. В 1773 г. было создано новое центральное ведомство — Экспедиция государственных доходов, заменившая ряд прежних финансовых учреждений и постепенно сосредоточившая в своих руках управление всеми финансами страны, что позволило упорядочить в целом финансовую сферу и предпринять первую попытку составления государственного бюджета.
В конце XVIII в. с приходом к власти Павла I была фактически осуществлена контрреформа: восстановлены ликвидированные в 80-е годы центральные ведомства, связанные с управлением промышленностью и торговлей, и соответствующие функции вновь сосредоточены в центре, причем теперь они были подчинены непосредственно императору. По мнению некоторых исследователей, павловская реформа обнаружила и тенденцию к отходу от заложенных Петром I принципов коллегиального управления и переходу к министерской системе, что выразилось, в частности, в наименовании министром главы реорганизованной в 1800 г. Коммерц-коллегии.
Помимо центральных органов административного управления в качестве общеимперского института в течение XVIII столетия постепенно формируется и институт императорского двора. Начало этому процессу было положено уже Табелью о рангах Петра Великого, в которой придворные чины были введены в единую систему государственной службы наравне со статскими и военными. В дальнейшем двор как институт складывался на основе преимущественно западноевропейских образцов, а также с учетом имперских традиций Античности и Византии. Со временем он приобрел значение важнейшего политического символа со специфическими ритуалами, обрядами, нормами и правилами поведения. При Павле I в 1797 г. на свет появилось Учреждение об императорской фамилии: законодательный акт, которым семья российского императора была также фактически превращена в один из государственных институтов. Для управления имуществом царской семьи в том же году было создано специальное центральное ведомство — Департамент уделов, причем его глава тоже получил наименование министра.
Центр и периферия в политике Российской империи XVIII века. Формирование основ национальной политики
К концу XVII в. территориально-административное устройство России и соответствующая ему система управления отдельными регионами страны имели неоднородный характер. Постепенно входившие в состав Московской Руси земли в соответствии со средневековыми традициями получали различный правовой статус, зачастую сохраняя некоторые традиционные органы власти местных народов. В центре для руководства ими создавались специальные ведомства. Так, например, после покорения Казанского ханства, примерно на рубеже 50-60-х годов XVI в. возник Приказ Казанского дворца. В XVII в. в его юрисдикцию входили Казань и Свияжск с пригородами, Сурско-Волжское междуречье, левобережье Волги, Приуралье, мещерские города и Нижняя Волга, включая Астрахань, Саратов и Царицын. В середине XVII в. Астрахань перешла в ведение Посольского приказа, т. е. внешнеполитического ведомства. До 1637 г. Приказ Казанского дворца ведал также Сибирью. В 1637 г. для управления ею был создан специальный Сибирский приказ. Особым было управление и Новгородской землей, в отличие от Центральной России, делившейся не на уезды, а на пятины: с 1599 г. существовал Новгородский приказ (Новгородская четверть). В 1670 г. в ведение этого приказа была передана Смоленская земля, до этого (с 1654 г.) находившаяся в ведомстве Посольского приказа, а в 1673 г. был создан Приказ княжества Смоленского. Совершенно особым было управление присоединенной в 1654 г. Левобережной Украиной, имевшей по существу статус автономии, где сохранялись особое административно-территориальное деление на полки, выборные гетман и старшина, а в городах — ратушное самоуправление. В 1662 г. возник Малороссийский приказ, подчиненный Посольскому приказу. В его ведении находились официальные сношения русского правительства с украинскими гетманами, обеспечение размещенных на территории Украины русских войск и т. д.
Особенности управления Украиной были связаны и с тем, что на нее фактически не распространялось действие российских законов: там продолжал действовать Литовский статут 1588 г. Но иным, чем в центре, было и правовое положение населения некоторых других окраин страны. Так, например, после окончательного присоединения в 1667 г. Смоленской земли московский царь гарантировал местной шляхте сохранение привилегий, данных польским королем. Основной формой обложения коренных народов Сибири и Дальнего Востока служил ясак. Даже действие такого важнейшего социального института, как крепостничество, распространялось преимущественно лишь на Центральную Россию: оно практически отсутствовало на Украине, в Сибири и на Русском Севере.
С изменением положения России на мировой арене, обретением ею имперского статуса и дальнейшим расширением ее территории перед центральной властью с особой остротой встали новые задачи, связанные не только с повышением эффективности управления всем имперским пространством, но и предотвращением распада страны и отделения от нее тех или иных территорий имперской периферии. В этих условиях был взят курс на унификацию системы управления, однако в отношении отдельных территорий власть проявляла большую осторожность и воздерживалась от слишком резких действий. Так, когда в 1710 г. к России были присоединены Лифляндия и Эстляндия, там были сохранены многие органы местного сословного и городского самоуправления, а дворянству было гарантировано соблюдение традиционных привилегий, пожалованных шведскими королями, в том числе привилегий судебных.
Начало унификации системы управления было положено губернской реформой Петра I 1708–1709 гг., когда было создано восемь губерний: Санкт-Петербургская (Ингерманландская), Московская, Архангельская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская. В 1710 г. из Казанской губернии были выделены Астраханская и Нижегородская. Это привело к постепенной ликвидации территориальных приказов: в 1709 г. — Приказа Казанского дворца, в 1710 г. — Приказа княжества Смоленского, в 1711 г. — Сибирского приказа и т. д. Впрочем, Сибирский приказ в 1730 г. был восстановлен и просуществовал до 1763 г., но уже исключительно с финансовыми функциями.
