Создание публичной администрации – решающий показатель усилий по консолидации государства в развивающихся странах. Действительно, в процессе национальной реконструкции бюрократия повсюду играет лидирующую роль. В странах, подобных Индии, где три четверти населения остается крестьянским, политическое сознание низко, а социальные отношения неразвиты, конфликты многообразны, – роль и ответственность администрации (бюрократии) особенно высока. Вообще, наблюдения, проведенные во многих развивающихся странах, показывают, что планируемые социальные изменения нуждаются в эффективной администрации, перспективном видении основных процессов и их результатов, а также в соответствующих навыках управления. В связи с этим большой самостоятельной проблемой в развивающихся странах является быстро меняющийся (в ходе реформ или революций) характер отношений административного аппарата и общества. В большинстве развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки процесс модернизации осуществляется через определенную и весьма устойчивую авторитарную власть. Ключевую роль в политике модернизации играют бюрократия и армия, которые приобретают высокую степень автономности в обществе, имея свободу маневра в условиях обострения противоречий в рядах правящих классов.
Бюрократия, как и всякая формальная организация, развивается в изменяющемся обществе: если общество имеет традиционную природу (традиционные ориентации, сословия, касты, община, семья, религия и пр.), то бюрократия (как рационально организованный слой) неизбежно вступает в конфликт с ним115. Отсюда – задача приспособления рационального аппарата к нерациональному материалу общества, вызванная этим потребность лучшего понимания ориентаций, ценностей и этики, которые определяют действия чиновничества. Этим отчасти объясняется стратификация и иерархия бюрократии, которая отражает структуру общества. Такое положение бюрократии как формальной организации в данном (традиционном) обществе определяет ее ориентацию на универсальный рационализм, формализм и обезличивание, хотя это сочетается с ориентацией данного слоя на профессиональный интерес, разделение труда, создание четкой иерархии власти и управления. Проводимые авторитарными режимами реформы административного аппарата призваны поэтому, как правило, превратить его с более эффективный инструмент социального регулирования, вмешательства в общественные отношения с целью «размягчения» традиционных структур и укрепления социальной опоры своей власти116.
Уникальный характер и высокая престижность гражданской службы в развивающихся странах, как и вообще в модернизирующихся государствах типа России петровского времени, покоится на трех основаниях. Во-первых, правительство и те, кто выступает от его имени, располагают практически неограниченной силой принуждения, а потому внушают населению большой страх и уважение; во-вторых, административный служащий сам, как правило, является выходцем из более высокой социально-экономической группы; в- третьих, среди неграмотного почти поголовно населения с традиционной (крестьянской) структурой общества любой, даже самый низший, чиновник часто оказывается единственным грамотным человеком. В ряде стран, включая империю Великих Моголов, Россию петровского и последующего времени, Китай, Египет на протяжении почти всей его истории и др., правящий класс и бюрократия часто в значительной степени состояли из иностранцев, представителей другой веры, иной культурной традиции и языка, нежели коренное население. Все сказанное позволяет констатировать наличие пропасти между управляющими и управляемыми, отсутствие переходных структур и институтов между ними, что имеет следствием, с одной стороны, высокую степень концентрации власти в рамках монолитной и сравнительно узкой правящей верхушки, а с другой – ограниченный характер средств ее воздействия на общество. Именно поэтому в периоды модернизации, крупных административных реформ в действие вступают не горизонтальные (сословно- представительные), а вертикальные институты в лице бюрократии, армии и полиции, становящиеся главными средствами социального регулирования и воздействия на общество. В этом отношении многие развивающиеся государства современности снова проходят тот путь, который был свойственен европейским государствам эпохи Просвещенного абсолютизма, причем во многом повторяют буквально те же административные реформы.
В подтверждение сказанному достаточно обратиться к примеру некоторых современных (хотя теперь уже переставших существовать) монархических государств, а также различным режимам бонапартистского типа или господства каудильо. Для всех этих государственных образований, независимо даже от формы власти – монархия или республика (как правило, диктаторского типа с режимом личной власти), весьма характерно стремление к модернизации традиционных институтов по европейскому образцу, развитие новой бюрократии, которая составляет здесь самостоятельную и одну из важнейших (наряду с армией) прослоек правящего класса. Тот, например, факт, что административные реформы Хайле Селассие в Эфиопии, напоминают аналогичные преобразования в других странах XVIII– XIX вв., не должен нас смущать, поскольку во многом сходны сами социальные процессы, порождающие изменения административной системы в прошлом и настоящем. Несмотря на значительное сопротивление аристократии и духовенства, уже в ходе войны и сразу после нее в Эфиопии стала осуществляться реформа центрального и местного управления, финансов и суда, направленная на их рационализацию и централизацию, в частности – создание министерств с четким разделением функций и разветвленным бюрократическим аппаратом. Примером аналогичной преобразовательной деятельности в сходном направлении являются другие административные реформы в Африке, суть которых состоит в централизации, унификации и систематизации как центрального, так и местного государственного управления, причем с единственной целью – мобилизации ресурсов и концентрации власти в руках правителя.
Процесс модернизации и рационализации управления обществом, преодолевающий патриархальные устои и каноны мышления и поведения людей, может проходить с различной степенью интенсивности, иметь различные формы и результаты. На наш взгляд, можно (как было показано выше) говорить о двух основных типах или моделях данного процесса – эволюционной и революционной, между которыми, как двумя полюсами, размещается весь спектр реально имевших место в истории различных стран преобразований.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Медушевский А. Л. Гегель и государственная школа русской историографии / Вопросы философии. 1988. № 3.
Милюков П. Л. Юридическая школа в русской историографии (Соловьев, Кавелин, Чичерин, Сергеевич). /Русская мысль. 1886. кн. 6.
Кавелин К. Д. Взгляд на юридический быт древней России / Монографии по русской истории. СПб., 1897. С.66, 69.
Соловьев С. М. Сочинения. История России с древнейших времен. M., 1988. кн. 1. C.51.
Вернадский В. И. Размышления натуралиста. Научная мысль как планетарное явление. M., 1977.
Ключевский В. О. Курс русской истории. M., 1956. кн. 1. С. 30–31; Подробнее см.: Медушевский А. Л. Историческая концепция В. О. Ключевского / Ключевский В. О. Сказания иностранцев о Московском государстве. M., 1991.
Градовский А. Д. История местного управления в Pocсии / Собр. соч. СПб., 1899. Т.2. С.116–117.
Коркунов Л. М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т.1.
Вернадский Г. В. Очерк истории права русского государства XVIII– XIX вв. (Период империи). Прага, 1924; См. также рукописи Вернадского в его архиве: ГАРФ, ф.1137, оп.1, д.36, л.1–26.
Медушевский А. Л. Новые архивные источники о русских историках конца XIX – Начала XX в. / Советские архивы. 1988. № 6.
ГАРФ, ф.579 (П. Н. Милюков), оп.1, д.3385, 3386, 3493.
Медушевский А. Л. П.Н.Милюков как ученый и политик/История СССР. 1991. № 4.
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т.1. С.167.
