Такая модель догоняющего развития требует, как мы видели, создания эффективного и четко действующего бюрократического аппарата. Начало его создания действительно относится уже к первым дням существования нового режима.
Прежде всего была отменена традиционная административная система Бакуфу, сёгунат, свойственные ему институты и процедуры управления. Реформа центрального аппарата управления была проведена по европейскому образцу, причем было образовано семь главных административных департаментов – по делам государственной религии, внутренних дел, иностранных дел, армии, флота, юстиции и законодательства. Дальнейшее развитие реформы шло в направлении усиления регламентации деятельности учреждений, более четкого функционального их подразделения, совершенствования различных уровней управления, развития контроля и централизации управления. Рационализация охватила и состав аппарата управления, в том числе и правящую верхушку, которая получала чин в соответствии со степенью знатности. В дальнейшем, однако, прослеживается процесс оттеснения аристократии бюрократическими элементами. Основная линия, разграничивающая группировки правящей элиты рассматриваемого периода, проходит по вопросу об отношении к модернизации и европеизации страны. Как и в других странах, господствующей тенденцией для прогрессивной бюрократии становится стремление перенять иностранную передовую технологию и технику, рационалистические научные методы, созданные западной цивилизацией.
Рассматривая в данной сравнительной перспективе государственность Восточной Европы (не беря здесь Россию), мы должны будем признать, что она сильно отличается как от «чистых» западных, так и восточных ее форм. Имея много общего с государствами Востока в плане социальной основы государства, характера его развития в виде скачкообразной модернизации, обратного воздействия государства на общество, восточноевропейский абсолютизм в то же время исторически ориентирован на западные модели административного устройства, соответствующие нормы рационализации управления. В этом заключается зерно противоречия восточноевропейского абсолютизма, который представляет собой опыт сочетания азиатских социальных институтов и западных политических учреждений. Особенно очевидным данное противоречие становится в периоды модернизации, которая здесь (как и на Востоке) неизбежно приобретает форму и характер европеизации. При проведении крупных социальных или (и) административных реформ государство выступает в роли носителя и организатора прогрессивных перемен, хотя ранее то же самое государство (на консервативной фазе) рассматривало их как нечто вредное и чужеродное. Поскольку государство является единственной и достаточно монолитной силой (в странах «к востоку от Эльбы»), процесс модернизации проходит здесь (как и на Востоке) специфически: борьба различных социальных тенденций идет не по горизонтали (столкновение соответствующих течений, одно из которых выходит победителем), а по вертикали – путем волнообразного изменения политики государства от консерватизма к радикализму (правому или левому) и наоборот. При этом государственная власть (или правящая элита) может выражать общественные настроения, но может выступать и вопреки им.
Указанные особенности развития восточноевропейской государственности проявились с наибольшей силой в реформах Просвещенного абсолютизма, представленных в России целым рядом преобразований (от Петра до реформ 60-х годов XIX в.), а в других странах (Пруссии, Австро-Венгрии, Дании) даже установлением ряда конституционных ограничений абсолютной власти государя, введением более широкого сословного представительства в длительной исторической перспективе. Понятно, что Просвещение и абсолютизм в принципе взаимно исключают друг друга, поэтому между ними возможен лишь временный союз и лишь в специфической ситуации. Поэтому Просвещенный абсолютизм, в отличие от абсолютизма и конституционной монархии, заключает в самом себе зерно самоотрицания. Данное противоречие проявлялось во всех его действиях в разных странах: стремясь к модернизации и рационализации общества, он в то же время не мог довести данный процесс до конца и становился затем жертвой революции или консервативной контрреформы.
В Дании Просвещенный абсолютизм, например, нашел выражение в краткой, но яркой попытке преобразования государственности, известной как «шестнадцать месяцев реформ», проводимых И. Х. Струензе, возглавившим группу либеральных аристократов, отстаивавших радикальную программу модернизации общества. Реформы Струензе в области административного аппарата (1770–1772) весьма типичны для Просвещенного абсолютизма, а их общая цель состояла (как и повсюду) в модернизации, рационализации и европеизации (секуляризации) управления. В связи с этим вполне понятно, что объективная социальная направленность реформ определялась стремлением абсолютизма к консолидации власти за счет ослабления традиционалистских черт госаппарата и их носителей – аристократии. Были введены новые основы комплектования аппарата, изменены принципы подбора служащих. В отличие от Петра и Мухаммеда Али, других великих реформаторов, проводивших сходные административные реформы, Струензе и его группа стали осуществлять их не в конце всего цикла преобразований, а в его начале. Деятели эпохи Просвещения были слишком идеалистичны и слишком верили в разум, забывая об опасности, угрожающей реформам со стороны мощных социальных сил, отстаивающих традицию, прежде всего армии и церкви, что сыграло роковую роль в ходе рассматриваемого реформационного эксперимента.
Просвещенный абсолютизм Австро-Венгрии имеет много сходных черт с датским109. После ряда военных неудач в ходе столкновений с Турцией и Пруссией, правящие круги осознали необходимость изменения институтов и процедур традиционного порядка управления. C целью модернизации аппарата управления был предпринят ряд реформ Марии-Терезии (канцлера Кауница), которые получили дальнейшее развитие в правление Иосифа II. В ходе преобразований госаппарат стал более унифицированным и рациональным, а важнейшие его учреждения получили общеимперский статус110. Более радикальный характер реформы институтов и процедур управления получили в правление Иосифа II, стремившегося организовать более монолитную и централизованную административную систему на базе рационализации и бюрократизации власти. В результате этих мероприятий было создано полицейское государство, командные высоты в котором занимала знать, как военная, так и гражданская, чиновничья, для которой были весьма свойственны жесткая чиновная иерархия, представление о своей исключительности, а во многом – реальная незаменимость. Подобной организации бюрократии соответствовали и процедуры управления, суда и ведения делопроизводства, достойные пера Ф. Кафки.
Центральный аппарат управления в виде министерств был основным координирующим органом. Главы всех ведомств, члены Государственного совета, отвечавшие за определенную отрасль управления, направляли свои отчеты непосредственно государю, который проявлял чудеса работоспособности. Государство, считал Иосиф, – это «наибольшее благо для наибольшего числа подданных», то есть своего рода абсолютная ценность, а потому его интересы важнее интересов составляющих его индивидов111. Важным нововведением в административной системе стало создание регулярного «бумажного режима». К концу десятилетнего правления (1780–1790 гг.) в обороте было шесть тысяч декретов и более одиннадцати тысяч новых законов. Подобная деятельность по регламентации всех сторон жизни и управления, свойственная вообще для всякого регулярного государства, может сравниться лишь с законодательной активностью периода петровских реформ в России. Действительно, император стремился создать рациональное, механически функционирующее государство, где практически не оставалось места для личной инициативы и воображения. Для такой «византийской» традиции административного устройства, при всей ее внешней импозантности, свойственны, однако, специфические и весьма серьезные противоречия. Главным из них является высокий уровень бюрократизации общества, который ведет к его стагнации, превращению государства в колосс на глиняных ногах. В то же время данная тенденция не исключает, а, напротив, даже предполагает определенные положительные стороны данного типа организации. Она наиболее эффективна как раз в тех случаях, когда необходима концентрация власти, проведение мобилизации ресурсов и планирование дальнейших изменений. Иначе говоря, положительные стороны такой системы выявляются в переломные или переходные эпохи, когда старые принципы социального регулирования отмирают, а новые еще не успели появиться. C этим связан резкий рост контролирующей функции государства, объективно приводящий к полной регламентации всех сторон жизни общества, что находит свое выражение в полицейском государстве эпохи Просвещенного абсолютизма. Стремясь создать такое государство, Иосиф II шел именно по пути контроля и регламентации, в том числе внутри самого бюрократического аппарата. Отсюда пристрастие императора к всевозможным проверкам, лично проводимым ревизиям и пр., который в этом отношении был весьма похож на Петра или Николая I.
