В конце июля и начале августа Урядком отдал распоряжение местным структурам о сборе информации о масштабах неурожая зерновых культур и о местных потребностях в продуктах, фураже и семенах. Согласно директивам семена были распределены между пострадавшими регионами. Была также подготовлена заявка на дополнительную помощь со стороны советского центрального правительства. Одним из результатов таких директив стало появление 13 августа отчета о неурожае, рассмотренного нами выше. Правительство СССР отреагировало на этот доклад 21 августа 1928 г., издав декрет об оказании помощи пострадавшим от неурожая регионам. Этот документ уменьшал налоги на крестьянские хозяйства, что позволило Украине отложить в семенной фонд на весну 1929 г. 130 000 т зерна, предназначенного для государственной закупки, и увеличить поступление в семенной фонд Украины со 180 000 т до 233 000 т.
Тем временем украинское правительство своим декретом от 21 августа оценило, что количество людей, нуждающихся в пище, составляет 855 000 крестьян (в том числе 342 000 детей). Исходя из норм 220 кг зерна и 16,4 кг картофеля на человека в год, чиновники рассчитали, что для этого потребуется 182 000 т зерна, 140 000 т картофеля, а также прочие дополнительные продукты для детей. На основе этих расчетов на выполнение декрета требовалось 20 млн. руб. на проведение общественных работ, питание детей и прочие расходы. На закупку фуража требовался кредит в размере 12,7 млн. руб. Центральные власти удовлетворили часть требований Украины. Совнарком СССР декретом от 4 сентября 1928 г. увеличил кредиты на посевную кампанию и выделил 10,5 млн. руб. на оказание помощи продуктами питания, причем 3 млн. руб. подлежали немедленной выдаче. В декрете также предусматривалось выделение кредита в размере 12 млн. руб. на закупку фуража и уменьшение налогов в пострадавших регионах на 16 млн. руб. Таким образом, к сентябрю центральная власть выполнила практически две трети украинских запросов, но более склонялась к возрождению производства, чем к обеспечению прожиточного уровня (больше средств выделялось на корм для скота, чем для пострадавших семей).
Во время переговоров с Москвой украинские правительственные чиновники также начали привлекать руководителей низшего звена к борьбе с кризисом. И вот 25 августа 1928 г. конференция чиновников, представлявших пострадавшие от неурожая округа, приняла решение о планировании общественных проектов, которые можно было реализовать в сжатые сроки, призвала к перенаправлению программ государственных закупок в менее пострадавшие регионы и потребовала выявления и наказания «злостных спекулянтов», лихорадивших рынок зерна в индустриальных и пострадавших от неурожая регионах. Украинская власть также оказывала помощь округам, освобождая их от определенных обязательств, позволяя собирать налоги или использовать дефицитное финансирование, а также концентрировать строительство дорог в регионе.
Реализация программ помощи
Украинское и союзное правительства предоставляли помощь в виде продуктов детям и взрослым в обмен на участие в общественных проектах. Была спланирована десятимесячная программа по питанию детей в возрасте до 14 лет. Через несколько недель питалось 85 000 детей, а к февралю— апрелю 1929 г. на пике роста потребности питалось уже 315 000 детей, или 25,5 % всех детей, проживавших в регионе. Питание должен был обеспечивать Красный Крест, и оно должно было состоять из двух горячих обедов в день, за исключением тех случаев, когда по ряду обстоятельств питание необходимо было обеспечить в виде сухих пайков.
Пояснительная записка о проведении общественных работ, направленная руководству округов, оправдывала необходимость таких работ на том основании, что они мотивировали инициативность, а не пассивность, а также приносили ценные результаты, например ирригационные каналы. Тем не менее в этих проектах должна была принимать участие как можно большая часть пострадавшего населения, при этом следовало использовать малоквалифицированный труд и как можно меньше материалов. В инструкциях делался акцент на том, что проекты общественных работ должны быть понятны крестьянам и направлены на предотвращение будущих неурожаев. На основе таких положений Урядком планировал использовать 80 % фондов на проведение общественных работ (3 млн. руб.): на рекультивацию земель, ирригацию и связанные с этим проекты. Остальные средства направлялись на строительство дорог. Так как начиналась осень, можно было заниматься только разработкой проектов на весну, поэтому Урядком принял решение о выдаче продуктовой помощи осенью в виде кредита, который необходимо было отработать весной. Были разработаны детальные планы по каждому виду работ для каждого округа.
В уведомлении, направленном украинским Наркоматом земледелия в пострадавшие от неурожая округа в середине сентября, уточнялось, что для наиболее пострадавших регионов (Одесса, Николаев и Херсон) помощь будет предоставляться в целом для всего округа. Во все остальные места помощь будет распределяться по конкретным районам. Это было повторение плана, что 80 % помощи продуктами для взрослых будет распределено через проекты общественных работ, а 20 % передано семьям, в которых не было трудоспособных членов, или семьям в регионах, где нет возможности проводить общественные работы. Распределять эту помощь должны были окружные исполнительные комитеты в сотрудничестве с Центральной комиссией по улучшению жизни детей (организации, учрежденной во время голода 1921 г., далее — ЦКУЖД), Красным Крестом УССР и украинскими кооперативами. Помощь должна была иметь четкую «социальную направленность». Это означало, что в первую очередь ее необходимо было оказывать бедным крестьянам и среднему крестьянству с малыми доходами, а затем уже крепким крестьянам. Оказание помощи зажиточным хозяйствам было запрещено. Тем не менее директива не оговаривала критерий определения таких хозяйств. Местным властям следовало акцентировать внимание на снабжении продовольствием и фуражом колхозов. Завершалось уведомление планом оказания помощи (таблица 3), подтверждающим, что украинское правительство реагировало на кризис, имея ограниченные ресурсы и направляя их в наиболее пострадавшие от неурожая регионы.
В конце сентября ЦКУЖД и окружные исполнительные комитеты завершили разработку планов оказания помощи. ЦКУЖД выделила 1 млн. руб. из собственных средств на организацию питания детей в дополнение к тем 2 млн., которые организация была должна потратить на питание бездомных детей и беспризорников. Так как фондов ЦКУЖД было недостаточно, организация обратилась к округам за помощью в организации питания детей пострадавших регионов. Украинский Наркомзем изучил планы общественных работ в округах, составив смету в размере 7,92 млн. руб. для «взрослого голодающего населения». Критикуя планы, требующие больше фондов и квалифицированной рабочей силы, составители отчета вновь обратили внимание на то, что работы должны быть простыми и связанными с улучшением ситуации в сельском хозяйстве и борьбой с засухами.
Осенью 1928 г. а украинские власти начали воплощать в жизнь запланированные мероприятия по оказанию помощи. Пресса отрапортовала, что бесплатное питание для детей в пострадавших от неурожая регионах начнется 1 октября 1928 г. и сообщила о мерах по оказанию помощи, в частности в виде раздачи семян из центральных резервов. В этих статьях чиновники обращались с просьбой о поддержке со стороны общества и просили делать взносы, в частности в фонд госзакупки. Тем не менее, судя по нескольким источникам, выдача помощи сопровождалась значительными трудностями и нарушениями, часто приостанавливалась. Всеукраинский союз потребительских кооперативных организаций (Вукоопспилка) проинформировал Урядком в октябре о том, что нехватка запасов продуктов в некоторых округах привела к перебоям или срыву оказания помощи.
Отчеты подкомиссии Урядкома в ноябре 1928-го и республиканской рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ УССР) в январе 1929-го демонстрируют мрачную картину оказания помощи голодающим в Одесском, Херсонском, Николаевском округах и Молдавии. Одесский округ получил 78 % плановых поставок муки и зерна в июле, августе и сентябре, а в октябре — только 58 %. Власти округа привлекли к общественным работам 90 % запланированного количества жителей, но в ноябре накормили всего 20 000 детей — меньше, чем ожидалось. А снабжение округа, особенно Одессы, было «крайне напряженным». Местные власти вынуждены были использовать для питания зерно, предназначенное для других целей: в октябре 1928 г. город «задолжал» армии, потребительским кооперативам и прочим учреждениям 2500 т муки. Молдавия в ноябре 1928 г. получила 15 вагонов зерна вместо 37, отчего поставки продуктов всем жителям резко уменьшились. Подобные ситуации возникали и в других регионах.
