В то время как продолжался кризис, регионы, не включенные в список округов, пострадавших от неурожая, обратились к украинским властям с просьбой о включении их в этот список по причине неурожаев и нехватки продовольствия. Для оценки ситуации в этих районах Урядком воспользовался балансом зерна и фуража. К доходной части отнесли урожай, резервы, накопленные за минувшие годы, зерно, закупленное крестьянами за пределами региона, и помощь в виде семенного фонда от правительства (кроме последней цифры, все остальные были оценочными). Рассчитывая расходную часть, чиновники использовали нормативы на продукты питания и фураж, утвержденные центральным управлением статистики в Москве, уменьшив их на 15 %. Расчет потребности в семенном материале определялся на основе объема посевных площадей, засеянных в 1927 г. На основе таких расчетов у пострадавших регионов получился чистый дефицит в размере 625 800 т, что составляло 37 % уменьшенных на 15 % норм центрального управления статистики. Урядком четко дал понять, что до предоставления помощи регионы должны показать существенный дефицит.
Когда в сентябре 1928-го Днепропетровский округ обратился с просьбой о выделении помощи, расследование пришло к выводу, что некоторые районы действительно пострадали от неурожая и имеют право на помощь. В октябре 1928 г. в Урядком обратился Мариупольский округ, сославшись на неурожай 1927 и 1928 гг., и получил 508 000 пудов семян и 1,25 млн. руб. кредитных средств. Частично регион включили в программу оказания помощи. Тем не менее Урядком отказал в удовлетворении заявки Сталинского округа — там рассчитывали на получение внешней помощи в апреле 1929 г. на основании малого дефицита зернового и фуражного баланса. Шлихтер отметил, что «нужда отдельных сел не является основой для включения в данный список», и напомнив о нуждах пострадавших регионов и своих ограниченных ресурсах, настойчиво рекомендовал региональным властям изыскать местные ресурсы для питания детей.
Поскольку неурожай в Украине был очевиден, чиновники считали государственные закупки нового урожая 1928 г. приоритетным источником поставок продовольствия для пострадавших от неурожая регионов. А. И. Рыков, председатель Совнаркома СССР и один из представителей высшего руководства Советского Союза, во время выступления в Харькове в конце сентября подчеркнул, что закупки в Украине должны были стать одним из главных источников поставок зерна для пострадавших регионов, рабочих и жителей городов. В сентябре 1928 г. Григорий Петровский, председатель ВЦИК УССР, опубликовал обращение к крестьянам с просьбой об оказании помощи пострадавшим регионам. Крестьяне, проживавшие в регионах с более высокой урожайностью, писал он, вызвались поставить до 25 августа более 131 200 т зерна, а государство пообещало им повышенные закупочные цены и выплатило предоплату, но к 1 сентября было поставлено только 16 400 т семян. Петровский настаивал на выполнении ими своих обязательств по поставкам не только зерна, но и продуктов для крестьян. В октябре исполнительный комитет, ожидая дефицит зерна в Украине в объеме 500 000 т, предложил направить в регионы с высоким урожаем больше потребительских товаров, чтобы таким образом стимулировать продажу зерна. В комитете обдумывали и вопрос привлечения дополнительных поставок из России. В итоге объем закупок зерна в Украине в 1928–1929 гг. резко снизился по сравнению с предыдущими годами и составил 1,59 млн. т. Только десятую часть этого объема — 171 389 т — вывезли из Украины. От других республик Украина получила более 320 000 т зерна — иными словами, почти в 2 раза больше «экспорта» самой республики. Украине было разрешено использовать (как из внутренних, так и внешних источников) примерно 520 000 т зерна в качестве семенного материала, что по количеству равнялось примерно двум третям всего семенного кредита в СССР.
Без такого разрешения обойтись было нельзя, поскольку центральное правительство контролировало ограниченные резервы продовольствия по всей территории Советского Союза. Украине пришлось бороться с другими учреждениями за право доступа к продовольственной помощи. В ноябре 1928 г. Михаил Чернов, нарком торговли Украины, проинформировал правительственную комиссию о том, что ржаную муку, имевшуюся в наличии в Украине, следует отгрузить армии, за исключением пяти округов, где ее предполагалось оставить для местного потребления (среди этих округов не было пострадавших от неурожая, и упомянутый документ не объясняет причин такого решения). Рожь, полученная в качестве оплаты за помол (своего рода натуральный налог, взимаемый государственными мукомольными предприятиями за помол зерна в муку), также предназначалась для армии, за исключением пострадавших от неурожая регионов. Там ее использовали для организации питания детей в соответствии с планами Урядкома. Судя по всему, такое решение стало результатом директивы из центра и, вероятно, служило показателем воздействия кризиса на поставки в армию.
Трудности в прочих секторах экономики также мешали оказанию помощи. В секретном письме от 23 ноября 1928 г., адресованном руководству пострадавших от неурожая округов, Урядком предупредил о том, то центральные органы власти, вероятно, не смогут обеспечить поставку обещанной провизии до весны из-за перегрузки железнодорожного сообщения с Сибирью. Кроме того, Наркомат торговли СССР отказался предоставить дополнительные составы для перевозки продовольствия. Урядком потребовал от чиновников изыскать съестные припасы в своих или соседних регионах.
Органы власти в пострадавших от неурожая округах также пытались оказать помощь не только крестьянам. В сентябре Урядком пообещал обсудить вопрос снабжения этих групп граждан, но при этом настаивал на том, чтобы помощь, выделенная крестьянам, направлялась исключительно им. Тем не менее в ноябре чиновники Николаевского округа обратились в Урядком с просьбой дополнительно поддержать рыбаков, рабочих промышленных предприятий, врачей, учителей, прочих жителей сел, а также беспризорных детей. Никто из представителей этих групп не мог позволить себе приобретать продукты по высоким рыночным ценам. Региональные власти настаивали на необходимости обеспечения этих групп граждан вне зависимости от решений Урядкома, предлагая использовать для этой цели ресурсы, предназначенные для проведения общественных работ. В регионах просили увеличить объемы поставок. Мне не удалось найти официальных ответов на эти запросы, но в одном из источников имеются сведения о выделении округу в январе 1929 г. дополнительно 2800 руб. на питание для взрослых.
Прочие местные органы власти, оставшись без запаса продуктов, пытались захватить ресурсы, предназначенные для оказания помощи пострадавшим от голода. В декабре 1928 г. Вукоопспилка направила в комиссариат торговли и Урядком жалобу на срыв планов и нецелевое использование этих ресурсов местными и центральными органами власти. Комиссариат торговли одобрил декабрьский план Вукоопспилки в отношении детского и взрослого населения Одесского, Херсонского, Николаевского округов и Молдавии. Тем не менее Одесский, Херсонский и Николаевский округа, получив сотни тонн продовольственной помощи, использовали ее для регулярного обеспечения промышленных рабочих. Кроме того, органы власти в этих округах использовали мукомольный налог для снабжения врачей, учителей и агрономов — категорий лиц, не включенных в планы Вукоопспилки. В декабре из-за непредвиденных расходов в этих округах не осталось пшеницы для питания детей. Исходя из этого, Вукоопспилка запросила для них на 25 % больше пшеницы. Подобные события говорят о более масштабных последствиях неурожая 1928 г. даже за пределами конкретных регионов, пострадавших от голода.
Мешали налаживать поставки и административные изменения. В январе 1928 г. центральные органы власти передали контроль за мукомольным налогом в руки «Союзхлеба» — центральной организации, ведавшей запасами советского зерна. После этого Вукоопспилка письменно уведомила Урядком об утрате контроля над ресурсами, необходимыми для обеспечения питанием жертв неурожая, и потребовала от Урядкома переложить ответственность за это на «Союзхлеб», оставив Вукоопспилке только роль распространителя. Двумя неделями позже украинское правительство обратилось с точно таким же запросом, приведя пример Зиновьевского округа, где отделение «Союзхлеба» позволило местным мукомольным предприятиям переработать в январе только 16 т муки для детей вместо 110 т, запланированных Урядкомом. Более поздние материалы документированно подтверждают, что эта ошибка была исправлена, но позже проблема повторилась. В феврале Вукоопспилка обратилась к Шлихтеру с требованием обязать «Союзхлеб» выполнить февральский план по поставкам зерна в Николаевский округ, где ситуация с поставками продовольствия по проектам общественных работ была «катастрофической».
