Замена феодальных лордов государственными предпринимателями, а затем ― назначаемыми оплачиваемыми чиновниками, привела к переходу от географического к функциональному разделению труда. Впервые государственные секретари, которые были не мастерами на все руки, а специализировались на определенной функции, появились во Франции при Генрихе IV. Примерно к середине века и во Франции, и в Пруссии появились тпк называемые generalites ― административные подразделения, область ответственности которых не ограничивалась определенными провинциями, а распространялась на все королевство, и которые специализировались на какой-то определенной функциональной сфере. Естественно, первые generalites занимались юридическими, финансовыми и военными вопросами; в последнем случае они отвечали за вербовку солдат, снабжение войск и выплату жалованья. Несколько позже к ним добавился секретарь военно-морского флота.
Возможно, важнейшей характеристикой современного государства является его территориальный характер. Поэтому несколько неожиданным выглядит то, что разделение между внутренними и внешними делами государства, а также учреждение отдельных административных структур для каждой из этих сфер появилось довольно поздно. Благодаря узам, связывающим средневековых правителей друг с другом, а также тому, что их владения были весьма разбросаны территориально, у них не было централизованных министерств иностранных дел вплоть до XVI в.; вместо этого каждый управляющий провинцией нес ответственность в том числе и за то, чтобы присматривать за делами соседей по ту сторону границы. Дипломатические вопросы решались с помощью посланников ad hoc[296], с одной стороны, и посредников (роль которых зачастую выполняли священнослужители), с другой[297]. И те, и другие отнюдь не являлись служащими на жалованьи, работающими на ту или другую сторону; считалось, что их должны содержать и вознаграждать те правители, с которыми они ведут переговоры.
Как мы уже говорили, практика учреждения постоянных дипломатических представительств при иностранных государях берет начало в Италии после 1450 г. Она была прервана Реформацией и в еще большей степени ― Контрреформацией. Использование такого рода представителей возобновилось примерно после 1600 года; к тому времени слово «посол» заменило более ранние «представитель», «легат», «агент», «прокуратор» или «оратор» и стало использоваться исключительно по отношению к персонам, посылаемым правителем одного государства для представления его при дворе другого правителя. После 1648 г. число послов выросло. К примеру, послов Франции 1660 г. было 22, а в 1715 году ― 32; в Англии Вильгельм III Оранский за время своего правления назначил 80 дипломатических представителей, а его преемница Анна ― 136 человек. К тому времени даже мелкие германские княжества, такие как Ганновер, считали необходимым содержать не менее 16 официальных послов.
Увеличение числа послов вскоре привело к необходимости создания центрального ведомства, которое руководило бы послами, рассылало бы указания и читало бы их отчеты. Помимо этого, необходимо было поддерживать собственный аппарат по доставке почты в иностранные столицы и обратно, который по причинам секретности обычно был отделен от общественных почтовых систем, имевшихся внутри каждой страны. С 1620-х годов во Франции на службе у монарха состояла целая плеяда сменявших друг друга государственных секретарей, ведавших иностранными делами. При Людовике XIV на этом посту побывали такие талантливые дипломаты, как Лион, Помпон, Кольбер де Круасси и Торси.
Хотя короли нередко предпочитали обходить своих помощников и сами вели дипломатические дела, примерно к 1720 г. в Испании, Пруссии, Швеции и Австрии сформировались более или менее организованные министерства иностранных дел, возглавляемые одним государственным секретарем. Британия была исключением; в соответствии с особенностями истории образования единой страны, имелся один секретарь для юга, который, помимо Англии и Ирландии, отвечал за отношения с католическими странами, и другой секретарь для севера, который следил за делами в Шотландии, отвечал за отношения с протестантскими странами (а также с Польшей и Россией). На деле зачастую один секретарь доминировал над другим, так что не будет ошибкой сказать, что в стране все-таки был министр иностранных дел; такова была ситуация при Болингброке в 1711 ― 1714 гг., Стенхоупе в 1714―1721 гг. и Питте-старшем в 1756 ― 1762 гг. И все же только в 1781 г. Георг III, самый предприимчивый английский правитель за 300 лет, официально учредил должности секретаря внутренних дел и секретаря иностранных дел[298].
Характерной отличительной чертой государств раннего периода Нового времени по сравнению с предшествовавшими им империями было количество людей, занятых на административных должностях. В Риме, о котором мы имеем достаточно много информации, в период расцвета проживало, вероятно, 50―80 млн человек, однако империей управлял аппарат из нескольких тысяч централизованно назначаемых чиновников, вся остальная работа наполнялась местными магистратами, которые избирались жителя ми городов (позднее их назначали прокураторы либо должность становилась наследственной), или подчиненными Риму правителями. Напротив, во Франции с населением, колеблющимся от 18 до 20 млн, насчитывалось 12 000 чиновников в 1505 г., 25 000 ― в 1610 г. и примерно 50 000 ― в ранние годы правления Людовика XIV[299]. Число интендантов высшего ранга также увеличилось, от в среднем двух человек, назначаемых ежегодно в период 1560―1630 гг., до не менее восьми или девяти, назначаемых на эти должности каждый год в 1630―1648 гг. К тому моменту, как в 1642 г. умер Ришелье, каждая провинция, находившаяся под королевским управлением (pays d'election), имела собственного интенданта. Как уже упоминалось выше, растущая власть интендантов раздражала дворянство и была одной из причин, вызвавших серию восстаний знати, известную как Фронда. Однако это не смогло предотвратить подражания примеру Франции в других странах, в частности в Испании, Пруссии (где такие чиновники назывались Generalkommissaren[300]) и Швеции[301].
Еще более впечатляющим, чем рост штата чиновников, было, пожалуй, увеличение объема бумажной работы, которое стало возможным после изобретения печатного станка. Примерно с 1000 г. средневековые правители больше не были неграмотными; Ричард Львиное Сердце, предпочитавший меч перу, тем не менее владел грамотой не хуже других. Рассказывали, впрочем, что однажды, когда император Карл попросил перо и чернила, в стенах дворца их нигде не смогли найти. Правда это или нет, но известно, что он начал свое правление с путешествия из Нидерландов в Испанию с самыми важными государственными бумагами, упакованными в сундуках, которые везли на спинах мулов и периодически оставляли в разных замках, когда ноша становилась слишком обременительной. К концу его правления проблемы подобного рода уже невозможно было решать таким способом, а при его сыне Филиппе II ситуация изменилась коренным образом. В 80-егоды ХVI в. одно расследование дел губернатора королевской колонии заняло 13 лет, и на него было израсходовано 49 545 листов бумаги. Воистину началась эпоха современной бюрократии.
Кроме несметного количества канцелярской работы, изобретение печати привело и к другим последствиям. Раньше любые административные документы, существовавшие в очень небольшом количестве копий, часто терялись или уничтожались. Поэтому лучшим способом сохранить их (а также защитить от подделок) было записать их на каком-либо прочном материале и разместить на видном общественном месте. Такая практика была широко распространена во времена античности, но и этот метод не всегда был надежным, свидетельством чему служат римские Двенадцать Таблиц. Использование печатного текста решило эту проблему, сделав королевские указы и законы доступными для всех, кто хотел с ними ознакомиться и практически сведя к нулю возможность их фальсификации; уже Тюдорам было известно выражение ars ty-pographia artium omnium conservatrix (искусство печати хранит Все другие искусства)[302]. В короткое время нехватка превратилась и свою противоположность. Накапливались горы бумаг, которые заполонили кабинеты и коридоры, и если их не поддерживали и должном порядке, то вскоре они становились сорвершенно бесполезными, поскольку найти нужный документ стоило огромного труда. Необходимо было создать абсолютно новые системы хранения и поиска документов. Поэтому неудивительно, что в период с 1550 по 1650 г. правители один за другим учреждали центральные государственные архивы.
В долгосрочной перспективе подобное развитие бюрократической системы сделало для чиновников необходимым действо-мать строго в соответствии с определенными правилами. Правила касались вступления в должность, расписания работы, разделения труда, продвижения по служебной лестнице и modus operandi[303] в целом. Отчасти для того, чтобы лишить местное дворянство привилегии назначения на должности, отчасти под влиянием chi-noiserie[304], модной в то время, Фридрих II в 1770 г. ввел систему иступительных экзаменов. Его примеру вскоре последовала Ба-пария, где в третьей четверти XVIII в. развилась одна из самых передовых административных систем в мире. В 1771 г. Бавария стала первой страной, которая провела всеобщую перепись населения, хотя работа и была выполнена довольно бессистемно и заняла десять лет. Так чиновники порождали канцелярскую работу, а та, в свою очередь, ― чиновников.
