В долгосрочной перспективе подобное развитие бюрократической системы сделало для чиновников необходимым действо-мать строго в соответствии с определенными правилами. Правила касались вступления в должность, расписания работы, разделения труда, продвижения по служебной лестнице и modus operandi[303] в целом. Отчасти для того, чтобы лишить местное дворянство привилегии назначения на должности, отчасти под влиянием chi-noiserie[304], модной в то время, Фридрих II в 1770 г. ввел систему иступительных экзаменов. Его примеру вскоре последовала Ба-пария, где в третьей четверти XVIII в. развилась одна из самых передовых административных систем в мире. В 1771 г. Бавария стала первой страной, которая провела всеобщую перепись населения, хотя работа и была выполнена довольно бессистемно и заняла десять лет. Так чиновники порождали канцелярскую работу, а та, в свою очередь, ― чиновников.
Целью всех этих мероприятий было обеспечить единообразие, регулярность и должный уровень компетентности, и с этой точки зрения они были успешными. С другой стороны, каждый шаг, направленный на повышение уровня профессионализма, также способствовал усилению esprit de corps[305]. Сам факт учреждения вступительных экзаменов означал, что монархи больше не были вольны выбирать, кого брать себе на службу; оказалось, что чем более централизованным было правительство, тем более незаменимыми были чиновники, управляющие от имени монарха. В свою очередь, это давало чиновникам возможность настаивать на своих правах и, в случае необходимости, требовать их соблюдения даже против королевской воли. К числу самых значительных прав такого рода относились защищенность от произвольного увольнения, приемлемый уровень жалованья, регулярное продвижение по служебной лестнице (в основном, за выслугу лет), пенсии по старости и определенные почести, которые они разделяли вместе с королем.
Сам термин «бюрократия» был введен в 1765 г. Венсаном де Гурнэ, французским philosophe, специализировавшимся на экономических и административных вопросах. Контекст, в котором он употребил это слово, был уничижительным; он считал это новой формой правления, помимо трех, указанных Аристотелем, т.е. монархии, аристократии и демократии. Существенное значение для будущего имел тот факт, что Гурнэ усматривал необходимость уменьшить число бумагомарателей, руководствуясь принципом laissez faire[306] ― еще один термин, который придумал тоже он[307].
К тому времени чиновники, которые на протяжении веков были людьми короля, начали считать себя служителями абстрактного безличного государства. Процесс, при котором Staatsdiener[308] были отделены от konigliche bediente[309], шел снизу вверх. Вторые потеряли свой статус и были низведены до уровня простых лакеев, в то время как самые важные из первых вскоре стали известны как министры. Кульминация наступила в 1756 г., когда не кто иной, как сам Фридрих II назвал себя «первым слугой государства». Словно для того, чтобы подчеркнуть все более очевидную разницу между двором, занимающимся личными делами короля, и администрацией, которая отныне правила прусским государством, он отменил правило, по которому административные служащие получали питание с королевской кухни.
Достаточно рано стало ясно, что рост численности администрации и расширение ее полномочий были чреваты новыми опасностями. Один из послов Филиппа II, получив выговор от своего господина за то, что настаивал на проведениии торжественной церемонии, ответил ему ни много, ни мало: Vuessa Majesta misma но es sino una ceremonia («Ваше Величество Сам есть не более, чем церемония»)[310]. К 40-м годамXVII в. испанская бюрократия, которую в отличие от французской не разрывала на части гражданская война, стала самой передовой в Европе. Неудивительно, что такие авторитетные свидетели событий, как Сааведра Фахардо и Кеведо-и-Виллегас, забили тревогу. Они выражали опасение, что бюрократия может подорвать принцип личного правления и привести к тому, что сам король станет лишним[311].
Когда в следующем веке был установлен принцип «легитимного» правления, подразумевавший, что личность короля больше не имела серьезного значения (при условии, конечно, что он бы рожден соответствующей женщиной в соответствующей постели), стало понятно, что опасения не беспочвенны. Сами монархи реагировали на это по-разному. Некоторые позволяли событиям идти своим чередом, но в то же время всячески отрицали само наличие этого процесса. Примером может служить французский король Людовик XV: проводя почти половину своего времени на охоте, а остальное ― с мадам де Помпадур, в 1766 г. он выпустил громогласную декларацию, согласно которой «суверенная власть существует только в нашем лице... и вся система общественного порядка исходит от нас»[312]. Другие монархи, такие как прусский король Фридрих II, тщетно пытались плыть против течения путем неустанного труда. Этот король насмехался над своим французским собратом, утверждая, что страной правит не Людовик XV, а группа из четырех человек, а именно секретарей по военным, военно-морским и иностранным делам, а также генерального инспектора.
Пруссия при Фридрихе была прекрасным примером той дилеммы, которую породила бюрократия. С одной стороны, он со страстью утверждал, что «система» необходима для управления страной и для того, чтобы, задействуя ограниченные ресурсы, достичь наилучших результатов. С другой стороны, он яростно осуждал тех, кто, управляя системой и предоставляя информацию, необходимую для ее работы, «хотел деспотически править, ожидая, что их господин удовлетворится всего лишь привилегией подписывать указы, изданные от его имени». Зная о том, что его подчиненные склонны к проволочкам и созданию препон, когда это отвечает их целям, он пытался справиться с проблемой, выпуская бесконечные череды указов и выговоров. В 1770-х годах он даже прибегнул к принципу «разделяй и властвуй», назначив французских чиновников на верховные должности в почтовую систему и казну, что привело к тому, что его собственные бюрократы стали жаловаться на «деспотичные и произвольные методы... в духе испанской инквизиции»[313]. Учитывая, что ни одна страна не была столь зависима от бюрократии, как Пруссия (страна, исскуственно созданная и не имевшая ни собственных традиций, ни географического единства), неудивительно, что в итоге его усилия мало к чему привели. Чем старше он становился и чем больше увеличивалось население Пруссии (за время его правления оно выросло от 2,5 до 5 млн человек), тем больше его правление сводилось к инспекционным поездкам и эпизодическим попыткам непредсказуемого вмешательства в дела.
В конце XVII в. численность прусского бюрократического аппарата по отношению к населению страны был самым многочисленным в мире[314]. Это доказывало, что тенденции, заложенной при Фридрихе Великом, было суждено продолжиться и дальше, во время правления его менее способных преемников. Фридрих Вильгельм II (1786 ― 1797) был в первую очередь бонвиваном. Его главным интересом в жизни были любовницы; пока у него были фаворитки, он не проявлял никакого интереса к государственным делам. Фридрих Вильгельм III (1797 ―1840), хотя и был добросовестным человеком («честнейший человек», как однажды отозвался о нем Наполеон)[315], не особенно противился воле своих министров, да и, собственно, воле своей грозной жены, королевы Луизы, тоже. Оба они были «абсолютными» монархами, которые имели возможность вскоре убедиться, что их истинная роль сводится к тому, чтобы ставить печать под указами, представленными их министрами. К тому времени судебная система также стала независимой, и монарх лишился прерогативы влиять на судебные решения, принятые его подчиненными. Как понял в конце своего правления Фридрих II, поступать так означало подрывать власть своих чиновников, вставлять палки в колеса работающей системе и делать неэффективными законы, на которых эта система зиждилась.
История, которая началась во времена позднего Средневековья, не только не повернула вспять, но, наоборот, достигла кульминации после победы Наполеона над Пруссией в 1806 г. В прорыв, образовавшийся после провала королевского правительства, армии и верхушки гражданского правительства, вошла небольшая, но решительная клика gebildete ― т.е. имеющих университетское образование ― чиновников буржуазного происхождения, таких как фон Штайн и фон Гарденберг (оба незадолго до того получили дворянский титул). Система, которую они построили, вращалась вокруг Государственного совета (Staatsrat), и являлась, по существу, просвещенным бюрократическим деспотизмом, подчинявшимся воле высших классов; как писал сам Штайн, Пруссией управляли «бюралисты», которые «в дождливую погоду пли солнечную... писали, писали и писали... в тихих кабинетах за закрытыми дверьми, неизвестные, незаметные, не получающие почестей и преисполненные желанием сделать из своих детей такие же безотказно работающие пишущие машинки»[316]. Технически они были подотчетны королю, который, нося титул Allerhochste («Высочайший»), оставался законным сувереном и действующей властью, не подчиненной человеческому суду. На практике же он действовал через своих министров, чьи подписи также требовались для скрепления всех королевских указов, и его собственное вмешательство в функционирование административного аппарата было практически полностью исключено.
