Г. Неллер. Портрет Петра I Великого. Начало XVIII в.
Иной читатель удивится: почему же девять коллегий, а не двенадцать, как мы привыкли с детства считать, глядя на знаменитое здание Доменико Трезини? Прежде чем ответить на этот вопрос, обратимся к «Реестру» и систематизируем содержащийся в нем материал, точнее – сгруппируем коллегии по их важнейшим функциям. Сразу же выделяется группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства – Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел. Три первые коллегии занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты – первейшие из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал светлейший князь А. Д. Меншиков, генерал-адмирал граф Ф. М. Апраксин и канцлер граф Г. И. Головкин. Эти коллегии возникли не на пустом месте. Как мы помним, уже в начале Северной войны создание новой армии, флота, активная дипломатия потребовали иных, отличных от старых, форм организации аппарата. Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ) были четко сориентированы на специализацию. Именно в них, быстрее чем где бы то ни было, прижились коллегиальные методы ведения дел. Все это впоследствии облегчило переход к коллегиям.
Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий – основа основ камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер-коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через Штат-контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а контроль и наблюдение за работой финансовых органов поручались независимой от других коллегий Ревизион-коллегии. Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции – приход, расход и контроль – осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его же нужды и под его же собственным контролем. Теперь все изменилось коренным образом – финансовая чересполосица XVII века была существенно потеснена.
Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии. Она заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции, – ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций, не случайно руководитель приказа назывался «судьей». Теперь, с образованием Юстиц-коллегии, произошла резкая перемена, но ее значение все же не следует переоценивать, ибо впоследствии, по мере уточнения компетенций новой коллегии, из ее ведения «выпали» многочисленные социальные и профессиональные группы населения: горожане, купцы, промышленники и работные отошли в ведение Коммерц-, Берг-Мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались Военная и Адмиралтейская коллегии, монастырскими служителями – Синод и т. д. Все это были издержки сословного строя, существовавшего в России в рамках феодализма.
Вид здания Двенадцати коллегий со стороны Невы. Р. Вилкинсон по рисунку М. И. Махаева. Середина XVIII в.
Особое место в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью, – Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия, о них подробно будет рассказано в следующей главе. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.
Состав коллегий при жизни Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия – Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выделена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего ведения поместными делами Вотчинную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией – Вотчинной. Ревизион– и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году – 10 коллегий. Теперь вкратце о здании Двенадцати коллегий. Исследования М. В. Иогансен (Грозмани) показали, что в 1722 году Д. Трезини получил утвержденную Петром роспись размещения коллегий в здании, которое предполагалось построить перпендикулярно Неве. Роспись разбивала всю площадь здания на 12 участков. Начиная от Невы участки застраивались таким образом: 1 – «Аудиенц-камора» (зал торжественных приемов), 2 – Сенат, 3 – Коллегия иностранных дел, 4 – Военная, 5 – Адмиралтейская, 6 – Юстиц-, 7 – Камер– и Штатс-контор-, 8 – Коммерц-, 9 – Берг-, 10 —Мануфактур-коллегия, 11 – Главный магистрат, 12 – Синод. Примечательно, что здание Двенадцати коллегий повторяло план мазанковых канцелярий на Троицкой площади – первого правительственного здания в Петербурге, которое, в свою очередь, воспроизводило схему размещения приказов в Кремле: к торцовой стене здания по мере необходимости пристраивалось новое здание и т. д.
Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось немало более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.
Постоянно сталкиваясь со знаменитой «московской волокитой», характерной для деятельности приказов, Петр пришел к убеждению, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута лишь с помощью детальной регламентации деятельности всех учреждений и каждого из чиновников. Этому убеждению царя вполне отвечала камеральная система, которая была просто немыслима без детально разработанного и соблюдаемого документа – регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда. Но Петр пошел дальше западноевропейских теоретиков и практиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан не имеющий аналогов документ, своеобразный регламент регламентов – Генеральный регламент (1719—1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения. Обязанности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность»– инструкцию, включенную в коллежский регламент. Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В этот регламент входило 56 должностей, начиная с длинного перечня обязанностей президента и заканчивая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: «Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определенных мест не испражнялся. А ежели кто мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и велеть вычистить». Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра – реформатора государства – было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов. Примечателен поясняющий это наблюдение указ Петра от 10 апреля 1716 года, присланный в Сенат: «Господа Сенат! Посылаю вам книгу Воинский устаф (которой зачат в Петербурхе и ныне совершен), которой велите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг, из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для иноземцоф в нашей службе). И понеже оной хотя основанием воинских людей, аднакож касаетца и до всех правителей земских (как из оного сами усмотрите), того для, когда напечатают, то разошлите по препорции во все корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы неведением нихто не отговаривался. А оригинал оставьте у себя в Сенате. Петр».
Комментарий тут не нужен – гражданские служители («земские правители») получили в качестве нового свода законов воинский устав, который тотчас вступил в действие.
25 октября 1723 года Сенат обсуждал дело о подаче в канцелярии ложных челобитных и не мог прийти к определенному решению из-за отсутствия необходимого закона. Петр сразу же разрешил сомнения сенаторов, о чем гласит журнальная запись: «Его величество изволил разсуждать, что о том надлежит чинить, как в Военном артикуле предложено о том, которые бьют на военный суд в неправом вершении и для того о том указы выписать и рассмотреть». Конечно, не все положения военных уставов были приложимы к гражданской сфере. Тогда прибегали к выборке из военных законов. В журнале Сената от 28 января 1723 года записано: «При том предлагал канцлер граф Головкин, что справитца в Сенате надлежит ли с приличным указом выписать к гражданским делам, что принадлежит из военного артикула».
