В числе первых в Москве сформировались приказы, управлявшие княжеским доменом — собственностью великокняжеской фамилии. Дворцовый приказ снабжал дворец и многочисленные царские резиденции припасами. По мере присоединения земель и появления княжеских владений на окраинах рядом с Большим дворцом в Москве появились Новгородский, Тверской и прочие дворцы. Как правило, посты дворецкого и конюшего занимали представители одних и тех же старомосковских фамилий: Морозовых, позднее Захарьиных и Челядниных. Наследование приказных постов замедляло формирование приказного аппарата. Реформы Адашева послужили толчком к организации системы центрального управления на новых началах. В Дворовой тетради 1552–1562 гг. записано до 50 больших и дворовых дьяков, возглавлявших главнейшие приказы или избы. Спустя десятилетия число приказов увеличилось до 80. Штат каждого приказа составляли дьяк, подьячие и писцы числом от 20 до 50 человек.
Характерной чертой системы приказного управления была чрезвычайная дробность ведомств и отсутствие четкого разграничения функций между ними. Наряду с центральными отраслевыми управлениями (Казна, Посольский, Разрядный, Поместный, Разбойный, Ямской приказы, приказ Большого прихода) существовали областные приказы, управлявшие территориями отдельных земель (Тверской, Рязанский дворцы), упраздненными удельными княжествами (Дмитровский и Углицкий дворцы) и вновь завоеванными землями (Казанский дворец). Существовали также различные мелкие ведомства: Земский двор (полицейское управление), Московское тиунство и т. д. Не только областные дворцы, но и центральные приказы имели в своем ведении специально выделенные территории. В пределах своей территории приказ собирал налоги, творил суд и расправу. К примеру, Посольский приказ осуществлял управление Карельской землей.
Первыми в состав думы вошли руководители Казенного приказа — двое казначеев и их помощник, хранитель большой государственной печати — «печатник». В 1560‑х гг. думными дьяками стали разрядный, поместный и посольский дьяки. Они постоянно присутствовали на заседаниях думы и докладывали дела. Дума периодически назначала бояр в качестве постоянных руководителей главных приказов и направляла окольничих в менее важные приказы.
По существу, приказы стали разветвленной канцелярией думы. Таким образом, лишь с образованием приказной системы Боярская дума окончательно конституировалась в высший орган государственной власти. Важной особенностью почти всех новшеств середины XVI в. были сугубый практицизм правительственных мер, слабость их идейного обоснования и несовершенство или отсутствие у них законодательной основы. Приказы не имели регламента, который определял бы структуру новых учреждений и регламентировал их деятельность.
Перемены в центральном управлении неизбежно повлекли за собой реформу устаревшей системы местного управления. Основу этой системы составляли «кормления». Бояре и знатные дворяне получали города и волости в «кормление». Власть на местах находилась в их руках. «Кормленщик» управлял городом или волостью в течение года или двух, творил суд и расправу, а также «кормился» за счет населения, обращая в свою пользу многие поборы. Мнение, будто правительство Адашева издало в 1556 г. закон, отменявший кормление по всей территории Московского государства, не подтверждается источниками[466]. Крупные кормления в Рязани и Костроме были отменены в начале 1550‑х гг. Но после военных побед на востоке и в Прибалтике царь вновь стал награждать своих дворян кормлениями[467]. Вместо полной отмены системы кормлений власти регламентировали кормленные поборы.
В уездах с развитым служилым землевладением дворянские верхи, имевшие право на замещение «кормленных» должностей, прочно держали в своих руках нити управления. В таких районах реформа кормлений затянулась на два–три десятилетия. Благоприятная ситуация для реформы сложилась на Севере и в Поморье, где начисто отсутствовало боярское и дворянское землевладение. Основную массу населения Севера составляли «черносошные» (платившие подати) крестьяне, которые жили общинами, зависели только от властей, могли менять и продавать свои земли. В 1555–1556 гг. население Великого Устюга, Двины и некоторых соседних районов получило от московского правительства грамоты, упразднявшие кормления и вводившие земское самоуправление[468]. Бояре и дворяне–кормленщики были отозваны в Москву, а местное управление передано в руки выборных земских старост. Шедшие в пользу кормленщиков доходы стали поступать в государственную казну как «кормленный окуп»[469].
При Алексее Адашеве завершилось формирование военнослужилой системы. Власти искали всевозможные средства для того, чтобы пополнить фонд государственной собственности. Они не осмелились применить в Московской земле новгородский опыт экспроприации боярщин, но пытались использовать процесс распада крупного княжеско–боярского землевладения.
В 1551 г. власти подтвердили традиционный порядок отчуждения родовых княжеских вотчин, в свое время санкционированный Иваном III и Василием III. Приговор гласил: «А Суздальские князи, и Ярославские князи, да Стародубские князи без царева и великого князя ведома вотчин своих мимо вотчичь не продавати никому же, и в монастыри по душам не давати»[470]. Правительство заявило о своем намерении взять под контроль все сделки на наследственные владения Суздальских, Ярославских и Стародубских князей. Любое отступление от этого принципа влекло за собой отчуждение княжеской вотчины в казну: «А кто вотчину свою без царя и великого князя ведома чрез сесь указ кому продаст, и у купца деньги пропали, а вотчич вотчины лишен»[471]. Конфискованные вотчины надлежало забрать на государя, «да те вотчины отдавать в поместье»[472]. Таким образом, цель нового законодательства заключалась не в консервации удельной старины, как полагал В. Б. Кобрин, а в расширении фонда государственной земельной собственности, опоры всей военно–служилой системы Московского государства.
Важнейшей реформой середины XVI в. была военная реформа, утвердившая принцип обязательной службы дворян с земли.
Новгородский опыт оказал огромное влияние на все последующее развитие дворянского землевладения в России. Московские дворяне оценили выгоды поместного обеспечения и стали добиваться поместий для себя и своих сыновей, ссылаясь на свою службу трону. В Новгороде поместья получили те московские дворяне, которые согласились переселиться на окраину. В XVI в. московские служилые люди стали получать поместья, оставаясь в пределах своих уездов, где сохранялась система местного вотчинного землевладения.
Уравнительный принцип был одним из основополагающих принципов поместной системы при ее организации. При нормальном ходе службы отцовское поместье переходило по наследству сыновьям. Наследование поместий в двух–трех поколениях вело к сближению двух основных форм землевладения — поместья и вотчины. Дело усугублялось тем, что поместное право не имело четкой юридической базы. Первые же ревизии, проведенные в середине XVI в., обнаружили, что в деле распределения государственных земель царит полная неразбериха. В речи к так называемому Стоглавому собору Иван IV заявил о необходимости упорядочить служилое землевладение. В годы боярского правления многие бояре и дворяне обзавелись землями и кормлениями «не по службе», а другие оскудели: «у которых отцов было поместья на сто четвертей, ино за детми ныне втрое, а иной голоден». Чтобы исправить положение, надо составить закон (приговор) «да поверстати (служилых людей. — Р.C.) по достоинству безгрешно, а у кого лишек, ино недостаточного пожаловати»[473].
Слова царя свидетельствовали о намерении ввести по всему государству единообразную систему поместных окладов, соответствовавших служебному положению дворян, «породе» и службе отцов. Для упорядочения военно–служилой системы власти решили провести описание земель, организовать смотры дворян по всему государству с тем, чтобы провести «землемерие в поместьях» и уравнять всех, «комуждо что достойно», «преизлишки» же разделить «неимущим»[474].
При анализе реформ XVI в. надо иметь в виду, что Россия не имела ученого «сословия» правоведов и развитой юриспруденции. Законодательные функции Боярской думы и приказных ведомств были ограничены. Источником закона было не право, а монаршая воля. Все дела в думе решались по формуле: «Царь указал, а бояре приговорили». Летописный отчет о реформе службы снабжен заголовком «О рассмотрении государьском»[475]. Реформа опиралась не на закон с четко разработанными юридическими нормами, а на царские предначертания. Предоставление поместий служилым людям имело вид царской «милости» или царского «пожалования». В летописном «приговоре» отсутствуют данные насчет того, какие поместные оклады служили исходной нормой при проведении уравнительного «землемерия» и как определялись излишки у «вельмож», оскудевших службой.
