В 2007—2009 гг. планируется положительное сальдо заимствований на внутреннем рынке, не приводящее к увеличению процентных ставок. В результате к концу 2007 г. объем внутреннего долга превысит размер внешних обязательств, а совокупный объем государственного долга сократится с 9% ВВП на конец 2006 г. до 8,3% ВВП на конец 2007 г. и 7,5% на конец 2009 г., при этом уже в 2008 г. объем внутреннего долга превысит размер внешних обязательств.
Если государственный долг на федеральном уровне отслеживается на соверменом этапе очень серьезно, то по долгам на субфедеральном уровне остается много вопросов. Основой экономической безопасности А. Д. Андряков считает такое состояние управления долгом и такой объем долга, которые позволяют исполнять и долговые обязательства и все иные принятые на себя бюджетные обязательства фактически независимо от внешних обстоятельств. Один из подходов к реализации данного принципа строится на том, что планирование вновь привлекаемых обязательств, а также планирование, обслуживание и погашение уже имеющихся обязательств осуществляется исключительно за счет доходов бюджета без необходимости привлечения финансовых ресурсов с рынков заимствования. Технической реализацией этого принципа служит введение концепции долговой емкости процедуры планирования и принятия решений, а также включение в принятие решений обязательств по просроченной кредиторской задолженности.[81]
По данным 2002 г., для муниципальных образований объем просроченной кредиторской задолженности был существенным и превосходил долговую емкость. В целом по Российской Федерации существует 24 субъекта, у которых муниципальные образования преимущественно имеют дефицит по бюджету текущих расходов. Если рассмотреть долговую емкость, уменьшенную на просроченную кредиторскую задолженность, т. е. возможность заимствовать, то почти две трети регионов имеют на своей территории муниципальные образования, которые, вообще говоря, не могут заимствовать, поскольку нечем отвечать по своим обязательствам.
Фактически долговая емкость – это превышение доходов бюджета над текущими расходами. То, что остается после исполнения обязательств по текущим расходам, представляет собой долговую емкость бюджета, которая и используется для ответственности как по уже принятым, так и по планируемым к принятию обязательствам. Последняя часть обязательств, которые принимает на себя субъект Российской Федерации или муниципальное образование, – это ожидаемая ответственность по условным обязательствам. В данном случае речь идет о гарантиях. Гарантия по сути своей является условным обязательством, поскольку ответственность по этому обязательству у гаранта возникает только при определенных условиях (при неисполнении гарантополучателем своих обязательств).
Для системы управления долгом долговая емкость является некоей исходной информацией, поступающей из системы бюджетного планирования. При этом представляется важным отметить, что длительность бюджетного прогноза должна включать в себя погашение самого длинного из принятых либо планируемых к принятию обязательств. Исходя из долговой емкости, необходимо погасить уже накопленные долговые обязательства согласно определенному графику погашения. Следует также предусмотреть возможность погашения просроченной кредиторской задолженности. При составлении графика погашения просроченной кредиторской задолженности предполагается, что часть этой задолженности уже реструктурирована. Нереструктурированная часть должна быть погашена в ближайшем финансовом году.
Финансовый орган, определяющий приоритеты в инвестиционной политике, должен строить долгосрочную инвестиционную программу, которая фактически представляет собой потребности в объемах инвестиционного финансирования на длительный срок, а система управления долгом лишь оптимальным образом привлекает ресурсы для финансирования этой программы и следит за тем, чтобы эти ресурсы были привлечены в объемах, которые можно безболезненно погасить в будущем.
Наиболее сложный и полноценный процесс планирования имеет место при определении необходимого объема инвестиционных заимствований.
Распределяя долговую емкость, спланированную на ряд лет с учетом исполнения уже принятых обязательств, в ожидаемую ответственность по гарантиям следует заложить и «страховочную подушку».
Соотношение между объемом долговой емкости, отводимой на гарантии и новые обязательства, определяется приоритетами долговой и экономической политики. Они должны устанавливаться соответствующим органом, который формулирует эту политику. В систему управления долгом они конечно же приходят не в виде цифр, а в виде долей.
6.8. Развитие государственных финансов России в соответствии с глобальными изменениями международных финансов
Глобализация означает более тесную интеграцию стран и влияние международных организаций на государственные финансы всех стран. Интернациональные организации оказывают значительное влияние на государственные и муниципальные финансы в рамках одной страны, в том числе и России. Это происходит не только через государственый кредит, оказание финансовой помощи в рамках определенных программ (например, развитие системы Казначейства, финансирование Фонда реформирования региональных финансов), но и путем оказания консультативной помощи по совершенствованию бюджетного процесса, финансового менеджмента в государственных органах.
На первом этапе эволюции государственных финансов государственные финансы являлись определяющим элементом на национальном уровне – устанавливали налоги и неналоговые сборы, осуществляли государственные расходы. Однако 100 лет назад, в начале XX в. в западных странах общественные государственные расходы составляли менее 10% ВВП. В некоторых странах – только 5% ВВП. В течение XX в. экономика западных стран постоянно развивалась, а также росли общественные государственные расходы. В настоящее время они составляют уже 40%. Изменился сам рынок, сама система формирования ВВП. Сегодня общественные государственные расходы в 50 раз выше, чем 100 лет назад.
На втором этапе важную роль стал играть частный бизнес, многие государственные услуги, например жилищно-коммунальные, начали осуществлять частные компании, стала формироваться система государственных закупок и заказов. В рамках казначейской системы происходит демократизация, усовершенствование системы общественных услуг. Возникает дилемма. С одной стороны, общественные государственные расходы достаточно велики, а с другой – требуются еще большие расходы. Население ожидает экономической либерализации, усовершенствования общественных услуг, системы дорожного строительства, системы образования, системы охраны окружающей среды. Все это вступает в определенные противоречия, с которыми сталкивается страна в эпоху переходного развития.
На третьем этапе большое влияние стали оказывать такие международные организации, как Мировой банк, Международный валютный фонд, Европейский Банк реконструкции и развития. Ниже представлены важнейшие международные организации, оказывающие влияние и на финансы России[82] (в скобках приведены годы создания):
– Международный валютный фонд (International Monetary Fund) (1945);
– Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development/World Bank) (1945);
– Международный детский фонд ООН (United Nations Children's Fund) (1946);
– Офис ООН помощи беженцам (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees) (1950);
– Международная организация помощи мигрантам (International Organization for Migration) (1951);
– Международная финансовая корпорация (International Finance Corporation/World Bank) (1956);
– Европейский банк развития (European Development Fund) (1957);
– Международная ассоциация развития (International Development Association/World Bank) (1960);
– Фонд капитального развития ООН (United Nations Capital Development Fund) (1966);
– Программа развития ООН (United Nations Development Programm) (1966);
– Инвестиционное агентство гарантий инвестиций (Multilateral Investment Guarantee Agency/World Bank) (1988);
– Объединение бирж (Common Fund for Commodities) (1989);
– Многосторонний Фонд для внедрения Монреальского протокола (Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol) (1991);
– Фонд глобальной защиты окружающей среды (Global Environment Facility) (1991);
– Агенство атомной энергетики (Atomic Energy Agency) (2002);
– Фонд мировой солидарности (World Solidarity Fund) (2002);
– Международный Фонд для создания условий для авиационной безопасности (International Financial Facility for Aviation Safety) (2003);
– Трастовый фонд различных групп (Global Crop Diversity Trust) (2004).
Огромное влияние на внутренний национальный рынок оказывают валютный и фондовый рынки, а также косвенно и опосредованно воздействует миграция трудовых ресурсов. Встают вопросы правильного заимствования, правильного управления правительством бюджетными средствами. Эти вопросы характерны не только для России, но и для других стран с переходным уровнем развития экономики. Должны ли одалживать, заимствовать федеральные и субнациональные правительства? Откуда получать гарантии? Какие ограничения должны накладываться?
