По сути, обязательный характер внедрения кодексов стимулирует органы местного самоуправления к активному участию в разработке и тестировании кодексов. Так, в группу управления разработкой Кодекса благоразумного финансирования капитальных вложений входили не только профессионалы института и центральных органов власти, но также представители ассоциаций местного самоуправления и финансовых служб Англии, Уэльса и Шотландии. Проект кодекса дважды обсуждался с местными органами власти и трижды корректировался по итогам обсуждения. В ходе первого обсуждения проекта было получено более 100 отзывов местных органов власти. Свыше 70 из 450 муниципальных образований выразили желание участвовать в тестировании. Полностью тестирование было проведено в 35 муниципальных образованиях. Большая заинтересованность в участии в тестировании объясняется, в частности, бесплатным консультированием «пилотных» муниципальных образований по вопросам внедрения кодексов, тогда как остальным муниципальным образованиям приобретение таких услуг может стоить достаточно дорого.[89]
В результате для центральных органов власти внедренческие издержки сводятся к затратам на организацию и проведение обучающих курсов для специалистов местных органов власти.
В 2003 г. ОЭСР и Всемирный Банк приступили к проведению исследования бюджетной практики и процедур в более чем 60 странах, включая страны – члены ОЭСР и страны с развивающейся и переходной экономикой. В ходе этого исследования проводится комплексный анализ бюджетных процессов в рамках бюджетного цикла, широкого круга связанных с этими процессами институциональных проблем, а также межбюджетных отношений, при этом особое внимание уделяется вопросам управления по результатам. Кодекс МВФ и Оптимальная практика ОЭСР акцентируют особое внимание на обеспечении прозрачности в бюджетно-налоговой сфере как фактора эффективного и ответственного управления общественными финансами. Два других аспекта (устойчивость общественных финансов и эффективность бюджетно-налоговой политики) в кодексах не раскрываются, за исключением общих вопросов аудита, рассматриваемых в Лимской декларации. Консолидированный характер централизованного управления бюджетным процессом в основном признается в качестве надлежащей практики в большинстве стран мира. В том случае, когда отдельные ключевые сферы ответственности – управление макроэкономическим прогнозированием, определение политических приоритетов и целей и бюджетирование отдельных видов расходов – остаются за пределами консолидированного бюджетного процесса, его последовательность нарушается, а управление рисками и уровень эффективности могут снизиться.
Многие страны с переходной и развивающейся экономикой получили и продолжают получать значительную поддержку со стороны международного сообщества в совершенствовании систем управления общественными финансами в процессе перехода к рыночной экономике. Международная организация высших органов финансового контроля (INTOSAI) проделала большую и полезную работу в России в этой области[90] . Тем не менее вновь следует отметить важность задачи инкорпорирования такого рода усилий в более широкую систему управления общественными финансами.
В ряде важных моментов в России складывается отличное от опыта других стран, в частности Великобритании, представление о принципах применения кодексов управления общественными финансами. Оно выражается прежде всего в следующих вопросах.[91]
1. Кодекс лучшей практики – кодекс профессиональной деятельности в сфере управления общественными финансами или кодекс лучшей практики наиболее активных в деле реформирования финансов регионов и муниципалитетов?
2. Он обязателен или необязателен для региональных и местных властей?
3. Кодекс лучшей практики – инструмент поддержки или оценки деятельности региональных и муниципальных органов власти?
4. Обязательно полное или возможно частичное, этапное применение кодексов лучшей практики?
5. Ограничивают или не ограничивают кодексы лучшей практики гибкость финансовой политики региональных и муниципальных органов власти?
Необходимо разработать критерии, в сопоставлении с которыми можно будет анализировать деятельность отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также предпринять меры по совершенствованию их работы. Известно, что в ряде стран проводились эксперименты с предоставлением различного объема полномочий и управленческой свободы на основе оценки потенциала в сфере управления финансами. Методические рекомендации в данной области были бы весьма полезными.
Усилившаяся экономическая и финансовая взаимозависимость международного сообщества все более настоятельно требует создания и развития такой системы.
Рано или поздно большинство стран, по-видимому, придут к осознанию целесообразности следования общепризнанным принципам и стандартам для реализации конкретных, учитывающих условия каждой страны методов управления общественными финансами. Безусловно, потребуется провести анализ того, какие именно с точки зрения согласованно действующего международного сообщества минимальные стандарты могли бы иметь более «жесткий» (в противовес простым заявлениям о следовании нормам надлежащей практики) или сугубо рекомендуемый («инициативный») характер. В любом случае представляется, что сведение в единую комплексную систему всех аспектов, как определенных в качестве «обязательных», т. е. являющихся предметом регулярного мониторинга, так и предложенных в качестве рекомендаций, может дать значительный положительный эффект.
Глава 7
Индустриальные страны
Успешное развитие экономики во многом определяется состоянием финансово-кредитной системы государства. Роль и место финансовых и кредитных отношений в экономической архитектонике особенно усилились в XXI в. В новом столетии достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост реального ВВП, уровень безработицы, уровень инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других будет зависеть от равновесия финансово-кредитной системы страны.
Особенностям построения моделей финансово-кредитных систем ведущих стран мира, которые позволили им достичь ведущего положения в мировом сообществе и удерживать его на протяжении десятилетий, в книге уделяется большое внимание. Сравнительный анализ финансово-кредитных систем разных стран, учет преимуществ и недостатков каждой из них дают возможность построить систему финансово-кредитных отношений, отвечающую требованиям нового тысячелетия. К тому же процессы глобализации, интеграции и интернационализации мирохозяйственных связей требуют унификации структуры отечественных финансовых отношений. Бюджетное устройство разных стран обусловлено их государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики и ее структурных элементов. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.) два звена управления – центральное и местное. В федеративных государствах (США, Канада, ФРГ, Швейцария и др.) – три: центральное, членов федерации и местное.
Бюджетные системы ведущих зарубежных стран строятся на общих основных принципах. К ним относятся:
– оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти;
– полнота бюджета;
– единство бюджета;
– приоритетность публичных расходов;
– достоверность и наглядность бюджета;
– ежегодное утверждение бюджета;
– бюджетное равновесие.
Обязательное оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти, означает законодательное оформление бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Великобритания, Финляндия) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трех основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений.
Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо предусмотренных бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства как по доходам, так и по расходам. Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто– и нетто-бюджетов.
