Коротко, для понимания дела, опишу, как проходит процесс принятия федеральных законов в США. Законопроект может предложить любой человек, но представить его в Конгресс может только член Конгресса. Затем этот законопроект направляется на экспертизу в соответствующий комитет. Количество комитетов в Конгрессе США варьируется в зависимости от необходимости и желания конгрессменов. Обычно в Сенате страны работает около 20 комитетов и около 70 подкомитетов. В Палате представителей работает чуть большее количество своих комитетов и подкомитетов. Количество комитетов и подкомитетов, а тем более их состав меняются после каждых выборов. Любой законопроект рассматривается в подкомитете, где он может быть одобрен, отклонен или дополнен и отредактирован. После этого законопроект выдвигается на рассмотрение всего состава комитета Конгресса, который организует соответствующие слушания. Это очень важный этап для прохождения любого законопроекта. Именно на этом этапе представители противоположной партии или Белого дома пытаются его провалить. Президент часто встречается с членами того или иного комитета и пытается их уговорить отклонить законопроект или по крайней мере изменить его в соответствии с пожеланиями исполнительной власти. Но успеха добивается сравнительно редко.
На этом этапе особенно активно в дело включаются крупные лоббистские структуры, представляющие разные стороны того или иного вопроса. Америка, как известно, – не только страна докторов и адвокатов, но и страна лоббистов. Без лоббистов трудно представить себе политический процесс в США. Отношение к ним в обществе различное. С одной стороны, они занимаются «продавливанием» тех или иных законов или решений исполнительной власти, причем делают это за деньги откровенно заинтересованных заказчиков. Однако, с другой стороны, они обязаны делать это прозрачно, соблюдая определенные правила и законы, отчитываясь о своих клиентах и заработках. Им запрещено под страхом уголовного преследования использовать любые «материальные стимулы» для того, чтобы повлиять на мнение того или иного законодателя, хотя такие случаи периодически становятся достоянием общественности. Это, если хотите, «неизбежное зло» американской политики. Противники системы лоббизма называют ее «узаконенной коррупцией», что является, конечно, преувеличением. Но, если честно, не таким уж фантастическим. Другое дело, что у противников принятия того или иного закона или решения тоже есть возможность нанять своих лоббистов, которые будут пытаться оспорить аргументы сторонников в глазах законодателей.
По сути, политический процесс в США часто сводится к борьбе гражданских групп и лоббистских структур друг с другом за более убедительное, аргументированное обоснование интересов своих клиентов в глазах политиков. Особенно часто услугами лоббистов пользуются те или иные иностранные клиенты – от целых государств до бизнесов, от политических организаций до структур гражданского общества. Очень многие крупные российские компании пользовались и пользуются до сих пор услугами крупных лоббистских фирм в США. Так, например, в 2016 году правительство России наняло американское агентство Burson-Marsteller, чтобы сгладить допинговый скандал с российскими спортсменами и обеспечить поддержку России при подготовке к Олимпиаде в Рио-де-Жанейро. Я уж не говорю про американскую фирму Ketchum Inc., до середины 2016 года много лет лоббировавшую интересы правительства России в США и в мире. И таких российских примеров работы с лоббистами США можно привести много…
Нередко лоббисты получают заказ на продвижение в американском общественном мнении и элите того или иного иностранного политика или, скажем, иностранный фильм с тем, чтобы он получил какой-нибудь престижный американский приз и т.д. Собственно, в этом нет ничего плохого, кроме одного: если у вас нет денег, значит, как правило, нет и возможности нанять лоббистскую фирму, и вам гораздо труднее провести свой законопроект или свою концепцию в жизнь. В таких случаях многие организации используют в США общественное мнение, средства массовой информации и другие способы давления на чувствительных к таким вещам местных законодателей. Надо сказать, что американские лоббисты работают крайне эффективно, но отнюдь не гарантируют успеха. Может оказаться, что ваш контракт с ними явился пустой тратой денег. Этот урок Россия тоже получила.
Но вернемся к законодательному процессу. Если профильный комитет Конгресса все же поддерживает законопроект, то этот законопроект предлагается на рассмотрение всему составу Палаты представителей или Сената США. Однако лидер большинства решает, когда и как предложить законопроект на рассмотрение. Некоторые законопроекты, кстати, могут вообще никогда не быть поставлены в расписание слушаний Конгресса на текущую или следующую сессию – в этом проявляется, если хотите, личная власть лидера политического большинства в законодательном органе США. Если законопроект попадает на рассмотрение, то неизбежно начинаются дебаты в Сенате или Палате представителей. Интересно, но правила обсуждения в двух палатах отличаются. Если в Палате представителей депутат имеет несколько минут на выступление и количество обсуждаемых поправок ограниченно, то в Сенате таких ограничений нет. Сенатор может говорить сколько угодно и не обязательно по рассматриваемому вопросу. Количество поправок в Сенате тоже не ограниченно. Сенаторы могут реально затормозить утверждение того или иного законопроекта путем беспрерывных дискуссий по любым темам. Однако решением 60 сенаторов бесконечные дебаты до недавнего времени могли быть прекращены в любой момент. После этого простым большинством законопроект может быть утвержден.
Вообще, как я уже неоднократно писал и говорил, сенатор США является, наверное, самым свободным человеком в Америке, а то и в мире. Он может ездить куда хочет и когда хочет, поднимать любые вопросы, придумывать любые законопроекты и т.д. Отношение к сенаторам в США – сугубо уважительное. Кстати, поскольку они избираются напрямую жителями штатов (по два сенатора от каждого штата), то являются полностью независимыми от Белого дома. Более того, зачастую Белый дом чувствует свою зависимость от них, заигрывает перед ними, ибо сенаторы от какого-то штата и губернатор этого штата (который, заметим в скобках, тоже напрямую избирается жителями штата) представляют местные интересы, и их задача заключается в том, чтобы эти интересы защитить и продвинуть в федеральной власти. В отличие от России, они не являются представителями центральной власти в регионе и никак не зависят от нее. К слову, в каждом штате есть свой Сенат, члены которого, как правило, работают по совместительству, то есть у них есть основная работа, за которую они получают зарплату. Иначе говоря, они также независимы, но теперь и от центральной власти своего штата, то есть губернатора и его кабинета.
Повторюсь: забавно, что одна из таких неотъемлемых свобод американского сенатора – свобода забалтывания. «Забалтывание» законопроекта существует здесь с начала американских политических времен и исторически является прерогативой любого сенатора США и популярной тактикой в Сенате. Это называется «филибастер». Забалтывание также может быть осуществлено путем внесения огромного количества несущественных поправок. Эта традиция имеет еще античные корни и была известна в самых ранних законодательных демократических учреждениях в истории как эффективная тактика меньшинства. Кстати, президент Барак Обама, его администрация и партия, бывшая в то время большинством в Сенате, стали серьезной жертвой политики филибастера, когда большинство назначений, предложенных президентом, оказались замороженными. Именно поэтому Обама и предложил принять проект, позволяющий заканчивать дебаты по законопроектам и назначениям большинством не в 60 сенаторов, а простым большинством в 51 голос. В 2013 году демократам удалось добиться такого изменения процедуры филибастера.
Наконец, если законопроект успешно проходит через обе палаты Конгресса, он поступает на подпись к президенту страны. Однако закон требует, чтобы тексты, принятые в Сенате и в Палате представителей, были идентичными, что, естественно, бывает крайне редко – ведь поправки везде вносятся свои и варианты текста пишутся разными законодателями и юристами. Поэтому создается согласительная комиссия из представителей обеих палат и процедурных сотрудников Конгресса. Они составляют окончательный текст, который подписывают спикер Палаты представителей и председатель Сената, после чего его отправляют на подпись президенту. Президент имеет право подписать закон или наложить на него вето. Конгресс, в свою очередь, имеет право преодолеть президентское вето двумя третями голосов каждой палаты. У президента есть две возможности в такой ситуации. Если он ничего не делает в течение 10 дней, а Конгресс находится на сессии, то законопроект становится законом автоматически. Если Конгресс закончит свою работу раньше, чем истекут 10 дней, а президент не предпримет никаких шагов, то законопроект считается не принятым. Эта политическая тонкость называется в США «карманным вето». При этом, если Конгресс захочет все же принять данный закон, ему надо будет начинать всю процедуру с самого начала. Такие случаи тоже бывали… В любом случае закон официально вступает в силу только после публикации его официального текста.
