Существует группа административных актов о предоставлении или признании специального правового статуса. Первые именуются конститутивными, вторые – декларативными. Такие акты могут состояться в защиту публичных интересов: специальные разрешения служат предотвращению негативных последствий от неквалифицированного ведения отдельных видов профессиональной деятельности, сертификаты соответствия подтверждают безопасность продукции (работ, услуг) и т. д. Также они могут быть приняты в целях защиты интересов отдельных лиц, когда при наличии некоторых юридических фактов представители государственной администрации после обращения заинтересованного лица обязаны вынести акт о признании правового статуса и обеспечить его реализацию, охраняя законные интересы, предоставляя организационную, материальную и иные виды помощи (акты об установлении административной опеки).
В любом случае «индивидуализированные решения могут быть разного рода, но общим для них всех является то, что каждое включает в себя решение об отношении к отдельному лицу или группе лиц в конкретном случае. Решения о предоставлении социального обеспечения в различных формах, решения о предоставлении лицензий на ведение различных видов деятельности, решения о наложении штрафов или налогов в большинстве ситуаций и процессы расследования или запросов в персональном деле»[117] – все это примеры административных актов.
Как принять приказ, вынести контрольный акт, предоставить разрешение, сертификат? Административный акт не принимается моментально, отдельно от методики, процедурно-процессуальных правил. Заложенные в нем экстенсивность и интенсивность влияния предопределены указанными операциями. Используемые методики сами по себе не оказывают влияния на подвластных субъектов, но на их основании совершаются все правоприменительные действия, тем самым «процесс действует на материал, меняя и перестраивая его организованность»[118].
Таким образом, метод административно-правового воздействия – определенная нормами административного права система влияния исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий по исполнению содержащихся в них полномочий), в целях реализации публичных функций.
1.3. Система методов административно-правового воздействия
Методологическая организация системы методов административно-правового воздействия может быть проведена с учетом того, что они предопределены имеющимися у государственной администрации функциями, а выделение их видовых и родовых признаков позволяет провести диалектическое противопоставление отдельных приемов воздействия или их групп.
Последовательное административно-правовое воздействие включает следующие элементы: «1. Государство устанавливает нормы права. 2. Они определяют права и обязанности субъектов и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации. 3. В случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний включается механизм принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение»[119]. Данная схема, несмотря на неполноту, позволяет вывести элементы механизма административно-правового регулирования, заключающиеся в стабилизации общественных отношений (1), их динамизации в результате позитивной оперативно-исполнительной и правоприменительной деятельности государственной администрации (2), применении мер административно-правового обеспечения прав и законных интересов субъектов (3).
Административно-правовое регулирование, направленное на стабилизацию социальных отношений, связано с установлением стандартов поведения и определением субъектно-объектных предпосылок деятельности.
Такие способы воздействия отличаются от традиционных нормативного и индивидуального регулирования[120]. Устанавливая стандарты поведения, государственная администрация использует нормативные правовые акты и акты общего действия, а при определении конкретных параметров поведения пользуется индивидуальной регламентацией, но прежде, до ее применения, проводит удостоверение (государственную регистрацию) статутного состояния.
Подобное регулирование в большинстве случаев не носит персонифицированный характер, не адресовано конкретным лицам, а только косвенным образом определяет потенциал участия и схемы деятельности субъектов, доводя до их сведения основания, условия и порядок ведения деятельности. Происходит выработка административной стратегии, предопределяющей условия функционирования субъектов и режимов обеспечения публичного порядка. Не случайно Г. В. Атаманчук отмечал, что методы управленческой деятельности включают не только использование правовых организационных форм, осуществление воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях, но и способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуации[121].
Если «первой стадией правового регулирования является регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании, то второй – действие юридических норм, в результате которых возникают или изменяются правовые отношения»[122]. Кроме того, в административной практике появляется дополнительный элемент механизма правового регулирования – индивидуальные административные веления, при помощи которых происходит динамизация отношений.
К числу рассматриваемых относятся методы государственного управленческого воздействия, связанные с «определением общей политики в отношении соответствующей отрасли управления»[123], «установлением общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий»[124]. Иначе говоря, это «методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, которые охватывают способы, приемы, действия лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственно-управленческой деятельности»[125].
При этом возможно использование косвенных регулирующих механизмов, когда заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вариант поведения, а представитель государственной администрации заверяет соответствие поведения тем или иным требованиям.
Оценка публичной деятельности, как правило, подлежит обычному заверению. При этом в большинстве случаев не совершаются какие-либо административные акты, а фиксируется факт исполнения обязанностей перед государством (например, прием налоговых деклараций). Также могут быть вынесены акты признания льготного или ограничительного порядка ведения деятельности: признание товаров продукцией собственного производства организаций дает льготы в сфере таможенного дела[126] либо, наоборот, подтверждение доминирующего положения ограничивает сферу деловой активности и устанавливает более жесткие рамки антимонопольного регулирования и контроля[127].
Применение методов косвенного регулирующего воздействия не ограничено инициативой невластного субъекта. Государственная администрация остается активным участником этой сферы общественных отношений, применяя убеждающие и поощрительные меры.
Убеждение и поощрение не регламентируют реальную правомерную деятельность, а способствуют ее формированию и возможной реализации, носят вспомогательный характер.
Как неоднократно отмечалось в научной литературе по общей психологии и криминологии, убеждение – только способ формирования позитивной правовой установки, готовности к ведению определенной деятельности[128], а не оценки реально совершенного. Деятельность государственной администрации в этом направлении не связана с влиянием на правовое положение подвластного субъекта. В этом случае только формируется субъективное отношение при выборе правовой позиции, происходит рефлексивное психическое действие самого индивида.
Убеждение не является методом исключительно психологического влияния. Порядок осуществления убеждающей деятельности определен, в частности, в приказе ГТК России «О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов РФ» от 26.04.1995 г. № 287[129].
