Большинство ученых признают, что в данном случае законодатель имел в виду относительную самостоятельность системы местного самоуправления по отношению к системе органов государственной власти. К тому же в приведенной норме говорится о самостоятельности системы муниципальной власти только лишь в пределах своих полномочий, объем которых прямо производен от волеизъявления законодательных и исполнительных органов системы государственной власти[97].
Если рассматривать местное самоуправление с практической точки зрения, то следует признать, что даже в пределах своих полномочий оно далеко от полной самостоятельности. На практике самостоятельность местного самоуправления как разновидности публичной власти в Российской Федерации ограничена ввиду существования механизмов зависимости от государства, таких, как: финансовая[98], системная[99] и нормотворческая. Все отмеченные виды зависимости наиболее отчетливо проявляются в отношении функционирования публично-правовых институтов местного самоуправления. Однако это не позволяет говорить о полной подчиненности системы местного самоуправления государственно-властному механизму, как и не позволяет утверждать, что местное самоуправление обладает абсолютной самостоятельностью в пределах делегированных полномочий.
Применительно же к теме данного исследования наибольший интерес представляет нормотворческая форма зависимости системы местного самоуправления от системы органов государственной власти, связанная с тем, что государственные органы в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ наделены правом принимать нормативные акты по вопросам, связанным с установлением общих принципов местного самоуправления[100].
Реализация нормотворческой деятельности в отношении системы местного самоуправления различными субъектами нормотворчества представляет собой механизм управления системой организации местного самоуправления в муниципальных образованиях. Принимая нормативные акты, касающиеся организации местного самоуправления, субъекты нормотворчества к настоящему времени создали систему источников муниципального права, его нормативную основу.
Напомним, что под источником любой отрасли права традиционно понимается форма закрепления (внешнего выражения) правовых норм[101]. Основными видами таких источников в современных правовых системах являются нормативно-правовые акты и правовые обычаи, судебные прецеденты, а также международные и внутригосударственные договоры (договоры нормативного содержания).
В настоящее время в качестве источников муниципального права Российской Федерации выступают:
1) Конституция РФ;
2) федеральные конституционные законы и федеральные законы;
3) указы Президента РФ;
4) постановления Правительства РФ;
5) подзаконные нормативные акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти, имеющие нормативный характер;
6) международные договоры и соглашения РФ;
7) договоры о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
8) конституции, уставы субъектов РФ;
9) нормативные акты исполнительных органов субъектов РФ;
10) нормативные акты представительных органов субъектов РФ;
11) уставы муниципальных образований;
12) нормативные акты представительных органов местного самоуправления;
13) нормативные акты исполнительных органов местного самоуправления.
По мнению Н. В. Постового, источники муниципального права следует разделить на три уровня:
– уровень нормативных правовых актов РФ;
– уровень нормативных правовых актов субъектов РФ;
– уровень нормативных правовых актов муниципальных образований[102].
Если же учитывать, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, и применяются правила международного договора, то анализ системы правового регулирования местного самоуправления следует начать с актов международного права, закладывающих основополагающие принципы местного самоуправления в Российской Федерации.
Конечно, может возникнуть вопрос, можно ли говорить о суверенитете Российской Федерации, если часть ее правовой системы составляют нормы международного права. Однако не нужно забывать, что в данном случае речь идет только об общепризнанных принципах и нормах международного права, что предполагает обязательное наличие процедуры ратификации соответствующих правовых актов. Как отмечают Ю. Д. Казанчев и А. Н. Писарев, «очевидны проблемы, связанные с реализацией таких норм, поскольку российское государство как участник системы международных отношений должно соблюдать нормы международного права, с другой стороны, с точки зрения государственного суверенитета и независимости российского государства, оно самостоятельно, исходя из собственных национальных интересов, должно принимать нормативно-правовые акты, в том числе и по вопросам местного самоуправления[103].
В качестве наиболее важного международно-правового акта, содержащего общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, следует отметить Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 17 октября 1985 г.[104], подписание которой являлось условием для вступления Российской Федерации в Совет Европы[105]. Именно данным нормативным актом в местном самоуправлении отмечается публично-властное начало, которое проявляется в его определении через «право и эффективную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»[106].
Принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской хартии, получают развитие в Конституции РФ, являющейся «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства»[107], в которой наряду с самостоятельностью местного самоуправления закрепляется и организационное обособление системы местного самоуправления от системы органов государственной власти[108].
Вместе с тем именно в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчиваются границы нормативной зависимости местного самоуправления от системы органов государственной власти посредством отнесения полномочий по установлению общих принципов организации системы органов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Несмотря на относительную ясность указанной нормы в юридической науке имеются различные подходы к смысловому толкованию ее содержания[109]. Так, Е. С. Шугрина указывает[110], что эту норму можно понимать следующим образом.
1. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).
2. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление системы органов местного самоуправления, т. е. общих подходов к формированию системы органов местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).
3. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).
По нашему мнению, указанную конституционную норму следует понимать так, что в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления. Этот подход подтвердил и законодатель, приняв в развитие данной конституционной нормы Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.), который является «рамочным» и посвящен правовому закреплению именно принципов организации местного самоуправления.
