Говоря о системе источников местного самоуправления, включающей акты органов и должностных лиц местного самоуправления, следует акцентировать внимание на том, что именно в Конституции РФ содержится обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц.
Конституционно-правовое обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц представляется чрезвычайно важным, так как традиционно нормой права в классической теории права понимается установленное либо санкционированное государством формально-определенное, общеобязательное правило поведения общего характера[111].
Если же подходить к понятию «юридическая норма» с формально-юридической позиции, то органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, исключенные из системы органов государственной власти, не могут быть признаны субъектами, компетентными устанавливать юридические нормы. Подобный подход нам представляется достаточно спорным в силу следующих оснований.
С учетом ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ принципиальным моментом при определении субъекта нормотворчества является не принадлежность органа к системе органов государственной власти, а наличие у него власти (властных полномочий). Следовательно, муниципальные органы и должностные лица, конституционно наделенные властными полномочиями, должны признаваться в качестве полноправных субъектов нормотворческой деятельности.
К такому же мнению приходит и Е. М. Ковешников, отмечающий, что местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передачу нормативных полномочий органам местного самоуправления следует расценивать как признание того факта, что передача им соответствующих полномочий есть проявление желания законодателя избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных местных сообществ. Органы местного самоуправления, принимая нормативные акты, выполняют роль посредника между личностью и государством.
Рассматривая регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, нужно указать, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры, в пределах которых ему следует реализовывать свои полномочия. В настоящее время как на федеральном, так и на региональном (местном) уровнях власти принят целый ряд законодательных актов в целях надлежащего решения данного правового вопроса.
Вместе с тем следует заметить, что довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства, ведомственными и местными интересами правоприменителей делают процесс формирования и развития местного самоуправления трудоемким и малоэффективным.
К тому же, поскольку в ходе реформы местной власти муниципальные образования, как публично-правовые образования были наделены самостоятельной правоспособностью, изменилась и характеристика связей, возникающих между правовыми образованиями, которые прежде составляли систему, основанную на административной подчиненности. К примеру, если ранее передача имущества вышестоящим государственным органом в ведение муниципального не означала изменения отношений собственности, то теперь преобладает переход права собственности от одного лица к другому. Преобразованы и основания возникновения, изменения и прекращения таких отношений – административные акты заменены односторонними сделками и договорами.
В настоящее время органы государственного управления вместо администрирования «сверху», доведения заданий и жесткого контроля за их исполнением используют в отношении муниципальных образований более тонкие рычаги воздействия[112], включающие в том числе установление общих принципов функционирования системы местного самоуправления.
Отметим, что запрет органам государственной власти и управления вмешиваться в сферу деятельности муниципальных образований, в которой право принятия решений принадлежит исключительно их органам и должностным лицам, нередко нарушается. Принятие государственно-властными органами нормативных актов с превышением своей компетенции приводит к нарушению прав и законных интересов муниципальных образований. Поэтому в настоящее время все больше возрастает роль правового регулирования взаимоотношений государства и муниципальных образований, а также и правовых механизмов разрешения возникающих противоречий. Законодательством, в том числе Конституцией РФ, не только установлены запреты на вмешательство государственных органов в деятельность муниципальных образований, осуществляемую в пределах полномочий, но и предусмотрены неблагоприятные последствия таких действий государственных органов. К таким последствиям следует отнести:
1) признание в судебном порядке властного акта государственного или иного органа, принятого с нарушением законодательства, недействительным (полностью или частично);
2) непридание судом правовой силы такому акту;
3) взыскание в судебном порядке убытков, причиненных муниципальному образованию неправомерными действиями (бездействием) органа государственной власти.
Именно нечеткое нормативное разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления является первопричиной множества судебных споров, возникающих у контролирующих организаций в отношении физических и юридических лиц, действующих в пределах муниципальных образований. В качестве примера можно привести материалы дела, рассмотренного Федеральным арбитражным судом Уральского округа, по проверке в кассационной инстанции законности решений и постановлений арбитражных судов субъектов Российской Федерации, принятых ими в первой и апелляционной инстанциях[113].
Суть дела состоит в следующем. Предприниматель Шульман Л. И. обратился в Арбитражный суд Курганской области с иском к Куртамышскому МРО УФСНП РФ по Курганской области о признании недействительным постановления начальника от 22.06.98 г. о наложении штрафа в сумме 417 руб. 45 копеек.
Решением суда от 08.07.98 г. в удовлетворении иска отказано. Признавая действия по наложению штрафа правильными, суд сделал вывод о необходимости получения лицензии в органе местного самоуправления. Постановлением апелляционной инстанции от 04.08.98 г. того же суда решение отменено, постановление начальника Куртамышского МРО УФСНП РФ по Курганской области от 22.06.98 г. о наложении штрафа на предпринимателя Шульмана Л. И. признано недействительным в связи с тем, что у предпринимателя имелась лицензия на содержание и эксплуатацию автозаправочных станций, выданная администрацией Курганской области.
Ответчик с постановлением апелляционной инстанции не согласился, просил его отменить, принять новое решение об отказе в иске, ссылаясь при этом на то, что судом применены нормы материального права, не подлежащие применению: постановление Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 1994 г., постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз (кроме входящих в топливно-энергетический комплекс РФ) и автозаправочных станций (в том числе передвижных)» от 6 сентября 1995 г.
Рассмотрев материалы дела и принятые судебные акты, суд кассационной инстанции оснований к отмене обжалуемого постановления не нашел. Как следует из материалов дела, постановлением начальника Куртамышского МРО УФСНП по Курганской области от 22.06.98 г. на предпринимателя Шульмана Л. И. наложено административное взыскание в виде штрафа за нарушение требований ст. 68 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» от 20 ноября 1995 г., выразившееся в осуществлении предпринимательской деятельности – торговле бензином без специального разрешения (лицензии).
При этом реализацию бензина на автозаправочных станциях предприниматель осуществлял на основании лицензии Б240875 № 0113 от 16.12.96 г. на содержание и эксплуатацию автозаправочных станций, выданной администрацией Курганской области сроком до 16.12.99 г. В соответствии же с постановлением Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (приложение № 1) лицензия требуется на осуществление деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций. Под эксплуатацией автозаправочных станций понимается в том числе и реализация нефтепродуктов, включая бензин (постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций»). Указом Президента РФ «О мерах по защите прав покупателей и предотвращении спекуляции» от 29 октября 1992 г. предусмотрено лицензирование деятельности по торговле бензином.
