2) Прямым следствием этого является отсутствие санкционной защиты. Говоря о правовых нормах, мы подразумеваем, что каждая из них включает в свою структуру санкцию, хотя бы и изложенную в другом нормативном акте. Наличие подобной структурной части у декларации даже теоретически не предполагается. Само понятие «декларация» указывает на то, что действие ее не подкрепляется государственно-принудительными средствами. Это, как уже говорилось, дает основание многим правоведам исключать декларации из числа НПП. Однако те функции, которые декларации выполняют в процессе правового регулирования (об этом см. ниже), дают все основания считать их полноценным видом предписаний. Поэтому отсутствие санкционной защиты следует рассматривать как отличительную черту НПП данного типа, характеризующую специфический характер его нормативности, а не отсутствие таковой.
3) Правовые декларации, дефиниции и принципы относятся к числу общих НПП[261]. Поэтому, характеризуя их специфику и соотношение друг с другом, логично определить степень общности каждого типа. Очевидно, не вызывает сомнений, что для деклараций эта степень будет предельно высокой, максимальной.
Кроме содержательных признаков правовых деклараций следует, очевидно, выделить и функциональные признаки, характеризующие особенности процесса их действия как самостоятельного типа НПП:
4) Декларации выполняют особую функцию в процессе правового регулирования. В отличие от других НПП, они не предназначены для того, чтобы непосредственно регламентировать поведение субъектов. Очевидно, можно выделить два основных направления их действия. Во-первых, декларации вводят в структуру нормативного акта и сообщают правовую форму морально-политическим, идеологическим и другим общезначимым целям социального развития. В результате, с одной стороны, изложенные в законе нормы пронизываются общим идейным смыслом, с другой стороны, правовые декларации становятся проводниками официальной государственно-правовой идеологии.
Во-вторых, декларативные НПП, закрепленные в преамбуле правового акта, выполняют вводно-прикладную, техническую функцию, указывая предмет и сферу регулирования соответствующего закона, нормативные акты, в соответствии с которыми он принят, и т. д. Благодаря этому преамбула становится своеобразным введением в нормативно-правовой акт, в какой-то мере помогая с самого начала сориентироваться в нем, «войти в курс дела»[262].
Условно можно назвать эти функции внешней и внутренней, так как если во втором случае действие НПП замыкается на нормативном акте, то в первом оно ориентировано на правосознание субъекта, реализующего право, направлено на формирование у него определенных представлений о предмете правового регулирования, согласующихся с соответствующими государственными представлениями[263].
5) Функциональными особенностями объясняется и своеобразная форма реализации деклараций. Они не реализуются непосредственно. Если правовой принцип может иногда действовать прямо, чтобы заполнить пробелы в законодательстве, то вынести решение непосредственно на основе преамбулы какого-либо закона просто невозможно. Декларативные положения упоминаются иногда в правоприменительных актах, но с другой целью. Аргументируя принимаемое решение, правоприменитель может использовать положения преамбулы для обоснования своих выводов. Подобные примеры встречаются в практике Конституционного суда РФ[264]. Однако основной формой реализации данного типа НПП является другая – правовые декларации могут осуществляться как идеологические установки правосознания участников правотворческой и правоприменительной деятельности.
Теперь обратимся к тем особенностям, которые характеризуют правовые декларации с формальной стороны:
6) Прежде всего, это своеобразная форма изложения. Декларации не содержат формализованных правил поведения, конкретных законодательных велений, а в достаточно вольной повествовательной форме излагают взгляды законодателя на перспективы и цели развития различных общественных институтов[265]. Повествовательная форма грамматического изложения рассматривается Ю. В. Блохиным в качестве одного из признаков нетипичности НПП[266]. Действительно, абсолютное большинство НПП излагаются совершенно иначе. Но «нетипичность» деклараций свидетельствует не о том, что данный вид НПП является новым для законодательства, не о том, что он распространен лишь в одной или нескольких отраслях[267]. Декларации нетипичны в смысле количественного соотношения с другими видами НПП, что обусловлено спецификой их роли в структуре правового акта и в правовом регулировании в целом. Но, тем не менее, они занимают свое «законное» место в системе законодательства, будучи включены в большинство нормативных актов. Таким образом, правовые декларации следует рассматривать как особый тип НПП, самый небольшой в номинальном отношении, но вполне распространенный и типичный для российского законодательства.
7) Важным признаком правовых деклараций является место их расположения в рамках структуры нормативного акта. Декларативные положения, как правило, помещаются в преамбулу правового акта, реже – в его первые статьи. Последний вариант размещения в науке принято рассматривать как достаточно неудачный[268], и, как будет показано ниже, он используется в практике правотворчества не часто. Поэтому, исследуя правовые декларации действующего законодательства, мы будем, прежде всего, говорить о положениях, содержащихся в преамбулах нормативных актов. Преамбула, соответственно, выступает в качестве основной формы, источника данного типа НПП.
Перечисленные признаки, очевидно, свидетельствуют не об отсутствии роли деклараций в правовом регулировании, а об их особенной роли в нем. Как отмечает С. С. Алексеев, декларации являются органическими частицами правовой системы в целом, в составе системы участвуют в правовом регулировании и, таким образом, являются правовыми положениями[269]. Сказанное дает основания считать правовые декларации самостоятельным типом НПП. Это означает, что необходимо четко отграничивать их от предписаний других видов.
Достаточно большая группа авторов включает в понятие «декларации» и принципы права[270]. Основанием для этого выступает то, что последние также не обеспечены непосредственно конкретной санкцией. Их реализация обеспечивается действием всего законодательства, а не отдельно взятого предписания. Однако правовые принципы не могут быть приравнены к декларациям, так как НПП – это лишь одна из сторон бытия принципа. Их значение для правовой системы в целом[271] не позволяет приравнять их ни к декларативным положениям, ни к какому-либо другому типу НПП.
Именно поэтому нельзя согласиться с О. С. Иоффе, который утверждает, что преамбулы законов должны закреплять общие принципы отрасли права или ее институтов[272].
На первый взгляд, такая позиция находит свое подтверждение. В преамбуле Конституции РФ, например, говорится о принципах защиты прав и свобод человека, равноправии и самоопределении народов, ответственности за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями и др. Но вряд ли стоит называть эти положения принципами уже на том основании, что они закреплены в преамбуле Конституции РФ: те из них, которые имеют самостоятельное регулятивное значение, закрепляются непосредственно в статьях Конституции РФ (ст. 1–4 и др.), остальные же (уважение к памяти предков, вера в добро и справедливость и др.) правовыми принципами считаться не могут. Это скорее общие начала права, определяющие дух законодательства, придающие ему общую идеологическую окраску. Поэтому методологически неверно смешивать столь различные понятия, как правовые принципы и декларации, включая их в преамбулу.
Исключение составляют, возможно, те ситуации, когда принципы основополагающего значения включаются в преамбулу ввиду того, что без их упоминания существо, дух законодательства передать невозможно (принципы демократизма, соблюдения прав и свобод человека и др. в Конституции). Но и в этом случае наличие принципов права в преамбуле не является определяющим признаком. Это лишь средство выражения идеологических установок, составляющих содержание деклараций.
Следует отметить, что у самого законодателя нет четкого критерия, позволяющего отнести то или иное НПП к правовым декларациям и включить его на этом основании в преамбулу закона.
