Указанные правовые акты были обжалованы в суд, и Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда согласилась с доводами Главного управления и Прокуратуры Челябинской области о том, что вышеназванные положения создают препятствия и ограничивают права населения области в осуществлении своих прав на участие в местном самоуправлении, и признала эти положения противоречащими федеральному законодательству, недействительными и недействующими с момента издания.
Пунктом 1 ст. 11 Закона Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области» от 16 октября 1995 г. был установлен срок полномочий представительных органов местного самоуправления – 4 года. В соответствии же с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (п. 1 и 2 ст. 8) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (пп. 6 п. 1 ст. 8) срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Из вышеуказанного следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо. В связи с этим отмеченное положение областного Закона также было признано Челябинским областным судом противоречащим федеральному законодательству.
Кроме того, Челябинским областным судом были признаны противоречащими федеральному законодательству положения законов Челябинской области «О статусе главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» от 12 ноября 1998 г. и «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Челябинской области» от 4 апреля 1997 г. в части неправомерного установления данным лицам отсрочки от военной службы.
Обращает на себя внимание также проблема соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Если рассматривать регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, то нужно указать, что развитие местного самоуправления (как публичного института) в Российской Федерации во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры, в пределах которых ему следует реализовать свои полномочия.
Вместе с тем довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными, местными интересами правоприменителей делает процесс четкого нормативного регулирования местного самоуправления чрезвычайно сложным. В связи с этим, учитывая почти полное отсутствие нормоконтроля за ними, представляется желательным включение в проект Федерального закона «О юстиции» статьи «Контроль за соответствием нормативных актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству».
Нормативным обоснованием данного предложения может послужить ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления[125], которая предусматривает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Причем в качестве его основной цели она признает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов. Очевидно, что соответствующие функции должны быть возложены именно на органы юстиции.
К примеру, Главное управление Министерства юстиции РФ по Челябинской области, выполняя поручение полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, с февраля 2001 г. провело юридическую экспертизу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По результатам проведенной экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых до 2000 г., было установлено, что из 305 действующих уставов 111 (35,5 %) не соответствовали действующему законодательству. Из 3167 нормативных правовых актов органов местного самоуправления законодательству противоречило 953 (30,1 %).
В качестве наиболее характерных нарушений законодательства РФ, содержащихся в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить:
– превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий;
– неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления;
– нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;
– нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством;
– нарушение административного законодательства.
Анализируя проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества, следует признать, что реализация деятельности по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления не может осуществляться достаточно активно ввиду отсутствия необходимой правовой основы для предупреждения принятия актов органов местного самоуправления, не соответствующих законодательству РФ. В связи с этим необходимо законодательно закрепить обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также утвердить на федеральном уровне методику проведения юридической экспертизы указанных актов. Также представляется возможным создание специализированного структурного подразделения в территориальных органах юстиции, которое бы непосредственно осуществляло работу по данному направлению.
Очевидно, что правовые коллизии в сфере местного самоуправления возникают не только между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Разрешение подобных коллизий имеет большое значение, так как построение местного самоуправления неразрывно связано с четкой регламентацией правовой автономии муниципальных образований.
Между тем в соотношении регионального и собственно муниципального регулирования местных общественных процессов до сих пор нет должной законодательной ясности. Действующее законодательство России не содержит достаточно полных норм о пределах правовой автономии муниципальных образований, что на практике порождает негативные последствия. Анализ текущего законодательства показывает, что в развитии правового обеспечения местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации действуют довольно противоречивые тенденции.
С одной стороны, отчетливо проявляется стремление власти субъектов Федерации к укреплению нормотворческой самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, дополнительной передаче ему нормотворческих полномочий в сферах, являющихся исключительной компетенцией субъекта РФ[126]. С другой стороны, по целому ряду вопросов, находящихся на границе интересов субъектов РФ и муниципальных образований, еще сохраняется движение к излишней централизации, направленной на сдерживание правотворческой активности муниципальных образований, что достаточно длительное время является причиной правовых коллизий[127].
Разрешая коллизии между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в первую очередь следует выяснять, к какой сфере относится спорный вопрос. Это вызвано тем, что органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и обладают самостоятельностью в пределах своих полномочий.
Таким образом, в нашем понимании при возникновении коллизии между органом государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальным органом нельзя автоматически применять правило разрешения коллизий, в соответствии с которым если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, принятая вышестоящим органом[128]. Вероятно, в таком случае следует руководствоваться перечнем вопросов местного значения, закрепленным в ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Если нормативный акт муниципального органа принят по вопросу, не являющемуся предметом его исключительной компетенции, а относящемуся к предметам совместной компетенции муниципального образования и субъекта Российской Федерации, то следует руководствоваться нормативным актом органа субъекта Российской Федерации. В этой части нормативные и правовые акты муниципального образования не могут противоречить нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам их совместного ведения. В случае же противоречия между нормативным актом субъекта РФ и правовым актом муниципального образования действует нормативный акт субъекта РФ.
