О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев высказывают мнение о том, что к нормативным актам, издаваемым Главой муниципального образования, относятся распоряжения Главы муниципального образования[135]. Позволим себе не согласиться с мнением этих уважаемых ученых, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы[136], которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[137], то можно сделать вывод о том, что распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают индивидуально-ориентированные, организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.
Таким образом, нормативными актами Главы муниципального образования являются только его постановления; распоряжения не могут быть признаны нормативными документами, так как являются нормоприменительными документами (правоприменительными актами, актами применения права).
Кроме того, перечисленные местные правовые акты не всеми признаются в качестве нормативных, поскольку одним из признаком классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством[138]. В отношении же муниципальных нормативных актов следует признать, что они приняты субъектами, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ[139] не просто обособлены, а отделены от государственно-властного механизма[140], и, следовательно, если следовать приведенной логике, не могут быть признаны в качестве классических субъектов нормотворчества.
Конечно, приведенный теоретический подход к природе муниципальных правовых актов имеет право на существование. Однако, по нашему мнению, он является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям.
В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, по нашему мнению, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества[141].
Рассматривая муниципальную нормативную систему, следует учитывать, что в системе местных нормативных актов, как и в любой другой нормативно-правовой системе, возможны коллизии норм. Это в значительной мере обусловлено тем, что система местного самоуправления на современном этапе представляет собой функционально недифференцированный механизм. В связи с этим можно сформулировать следующие правила разрешения коллизий на местном уровне.
1. В случае противоречия норм права, содержащихся в уставах муниципальных образований, и норм других местных нормативных документов, действуют нормы устава муниципального образования как нормативного документа, обладающего высшей юридической силой в системе муниципальных нормативных актов.
2. В случае противоречия правового акта, принятого в результате непосредственного волеизъявления местного населения, и нормативного акта органа местного самоуправления действует нормативный акт, принятый непосредственно местным населением.
3. В случае противоречия нормативных актов, принятых вышестоящим и нижестоящим органами или должностными лицами местного самоуправления действует нормативный акт вышестоящего муниципального органа или должностного лица.
4. В случае противоречия юридических норм, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления, не находящимися в отношениях подчиненности, действует норма, установленная органом или должностным лицом, обладающим в этом вопросе исключительной компетенцией или компетенцией, непосредственно связанной с решением спорного вопроса[142].
5. В случае противоречия общей и специальной муниципальных юридических норм действует специальная муниципальная юридическая норма.
Конечно, основной проблемой на местном уровне является вопрос о возможности конкуренции юридических норм, принятых местным представительным органом и Главой муниципального образования, так как, по мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, современное муниципальное законодательство оставляет открытым вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления (в отличие от представительного)[143]. Дело в том, что практически их компетенция находится в тесной взаимосвязи и ее детальное разграничение является проблематичным.
Выборный Глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию поселения и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию местного представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения Главы муниципального образования и выборного представительного органа муниципального образования должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации уставом муниципального образования, иными правовыми актами муниципального образования.
Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты:
1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и Главы муниципального образования;
2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и Главой муниципального образования.
К примеру, может быть установлен приоритет нормативных актов, принятых местным представительным органом как субъектом, непосредственно функционально-ориентированным на осуществление нормотворческого процесса. В частности, в ч. 1 ст. 20 Устава муниципального образования «Ревдинский район», утвержденного Решением Ревдинской районной Думы от 04.09.96 г., закрепляется общее положение о разрешении противоречий между Главой района и депутатами Думы, которое может быть применено и при возникновении правовых коллизий как последствий таких противоречий. В соответствии с ним в случае возникновения разногласий между Главой района и депутатами Думы применяется согласительная процедура – по инициативе одной из сторон создается согласительная комиссия, в состав которой входят Глава района и представители депутатов Думы. Задача согласительной комиссии – найти взаимоприемлемое решение и подготовить проект документа об урегулировании взаимных разногласий. Разногласия, не урегулированные с использованием согласительной процедуры, могут рассматриваться в судебном порядке.
Конечно, анализ приведенных проблем, связанных с правовым регулированием местного самоуправления, не является исчерпывающим, так как в данной нормативной системе имеется также большое количество правоприменительных актов, принимаемых исполнительными муниципальными органами. Между этими правовыми актами также могут возникать всевозможные коллизии. Однако механизм разрешения таких коллизий является более простым, так как эти акты издаются во исполнение муниципальных нормативных документов и могут быть отменены вышестоящим в порядке подчиненности органом местного самоуправления.
Анализируя нормативную основу системы муниципальной власти, нельзя не затронуть вопрос о содержательных и процедурных аспектах обжалования решений органов местного самоуправления. Согласно ст. 12, 13 ГК РФ признание акта органа местного самоуправления не соответствующим закону или иным правовым актам и нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица является одним из способов защиты гражданских прав.
Законодательством Российской Федерации закреплено право граждан на обращение с жалобами на незаконные действия и решения (как единоличные, так и коллегиальные) органов местного самоуправления, их должностных и выборных лиц, в случае если они приводят к ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
В отношении физических лиц порядок подачи и разрешения жалоб может носить как административный[144], так и судебный[145] характер. В отношении же юридических лиц предусмотрен только судебный порядок обжалования решений органов местного самоуправления, нарушающих их права. Однако согласно ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 5 мая 1995 г. арбитражному суду были подведомственны дела по спорам о признании недействительными только лишь ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
