Н. В. Козлова замечает, что классическая государственная корпорация создается на основе акта государственного органа (парламента, министерства), определяющего ее правовой статус, цели, задачи, виды деятельности, структуру органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации, правоспособность корпорации является специальной, а ее имущество – унитарным и формируется за счет государства. Обособленное имущество корпорации, которым она отвечает по своим обязательствам, остается в государственной собственности. Государство не отвечает по долгам такой корпорации, но иногда финансирует ее и дает ей правовую возможность получать доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг, иных видов деятельности. Возможны налоговые льготы, финансовая отчетность корпорации перед государственным органом.[135]
По мнению И. В. Ершовой, если государственная корпорация англо-американского права преследует публичные цели, обладает властными полномочиями, возникает и прекращается на основании специального акта, принимаемого компетентными государственными органами, и имеет специальную правоспособность, то такую корпорацию можно причислить к юридическим лицам публичного права.[136]
Статья 7.1 российского Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. Закона от 23 декабря 2003 г.)[137] указывает на то, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Корпорация создается на основе федерального закона. Имущество, переданное корпорации Российской Федерацией, становится собственностью корпорации. Корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а последняя не отвечает по обязательствам корпорации, если законом, предусматривающим создание корпорации, не предусмотрено иное. Корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Особенности правового положения корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание этой корпорации. Для ее создания не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ГК. Законом, предусматривающим создание корпорации, определяются наименование корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ею, порядок реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества корпорации при ликвидации.
До последнего времени в качестве государственной корпорации в нашей стране действовала небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций».[138] Некоторые российские юристы рассматривают в качестве государственных корпораций и Российский фонд федерального имущества, предусматриваемый ст. 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г. (ныне утратил силу), а также Государственную инвестиционную корпорацию, предусмотренную Указом Президента РФ «О создании государственной инвестиционной корпорации» от 2 февраля 1993 г.[139]
И. В. Ершова обоснованно полагает, что предусмотренная Федеральным законом «О некоммерческих организациях» государственная корпорация во многом схожа со своим аналогом за рубежом, и предлагает провести ревизию действующего законодательства с тем, чтобы преобразовать некоторые уже имеющиеся организации в государственные корпорации. Она утверждает, что за государственными корпорациями большое будущее: корпорации позволят упростить громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать связующее звено между государством и хозяйствующим субъектом как юридическое лицо, совмещающее в себе хозяйственные и управленческие функции, стать консультативным центром, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения нашей страны. В то же время И. В. Ершова озабочена дальнейшей судьбой государственного имущества, передаваемого государственной корпорации, в случае ликвидации последней, и предлагает или закрепить на законодательном уровне это имущество за корпорацией на праве оперативного управления, или предусмотреть в законе о некоммерческих организациях императивную норму о возвращении этого имущества государству в случае ликвидации последней.[140]
На наш взгляд, ввиду того, что законодательством уже определены виды организаций, которые могут действовать на основе права оперативного управления (учреждения и казенные предприятия), и круг видов этих организаций не подлежит расширению, то в законах о создании той или иной государственной корпорации следует предусматривать норму о возврате имущества государству в случае ликвидации такой корпорации. Предлагаемое уточнение не противоречит п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, предписывающему указывать в законе о создании корпорации дальнейший порядок использования имущества в случае ликвидации государственной корпорации. И это соответствует современной тенденции зарубежного законодательства, регулирующего правовое положение государственных корпораций и допускающего возможность возвращения имущества государству в случае ликвидации корпорации.
Таким образом, подводя итог сравнительному анализу действующего зарубежного и отечественного законодательства в сфере правового регулирования публичных юридических лиц, можно сделать вывод о том, что дальнейшее правовое регулирование юридических лиц в России можно успешно осуществлять на основе дальнейшего совершенствования как норм частного (гражданского) права, так и норм публичного (государственного, административного, муниципального) права, как это происходит, например, с помощью современного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), относительно подробно регулирующего правовое положение муниципальных органов как юридических лиц. Вряд ли будет обоснованным принятие законодателем единого нормативного правового акта (закона) о публичном юридическом лице вообще: особенности того или иного юридического лица публичного права следует закреплять, на наш взгляд, в конкретном правовом акте о создании этого юридического лица на основе норм гражданского и публичного права. В то же время возможно, по нашему мнению, внесение дополнений в Гражданский кодекс РФ (ст. 113–115, 120, гл. 19), в федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» относительно закрепления особенностей правового положения публичных юридических лиц, действующих в виде учреждений, унитарных (казенных) предприятий или государственных корпораций.
Д. В. Пятков предлагает изменить редакцию гл. 5 ГК и ввести понятие «хозяйственные публичные организации», под которыми понимаются «объединения граждан, созданные в целях обеспечения условий для удовлетворения общественных интересов»[141]. К таким организациям ученый предлагает отнести Российскую Федерацию как объединение всех граждан России; субъекты Российской Федерации как объединения граждан республик, жителей краев, областей, городов федерального значения; а также муниципальные образования как объединения жителей городов, сел, поселков. При этом Дмитрий Валерьевич пишет, что такие «публичные хозяйственные организации создаются одновременно с одноименными государствами и иными организациями, служащими выражению власти народа», что, в свою очередь, названные публичные организации создают учреждения, действующие от своего имени.[142]
Представляется, что предлагаемая Д. В. Пятковым правовая конструкция организации, которая действовала бы в имущественном обороте с учетом публичных и частных интересов, страдает аморфностью, неопределенностью, неясностью, и реализация такого предложения внесет еще большую путаницу в правоприменительную практику. Автор не уточняет, что скрывается под демократичным, но не совсем ясным понятием «Российская Федерация – объединение всех граждан России» и т. д.
Глава II. Управление публичной собственностью (гражданско-правовой аспект)
1. Понятие «управление публичной собственностью»
Управление – многогранное явление и понятие, имеющее, в частности, философское, социальное, правовое, экономическое значение. И поскольку предметом нашего исследования являются гражданско-правовые отношения с участием публично-правовых образований, то в предлагаемой работе необходимо выявить специфику учета (применения) норм гражданского права в управленческих отношениях с участием государственных (муниципальных) правовых образований и их органов.
