Оказание органам внутренних дел на какой–либо объект, внешний по отношению к нему, управляющих воздействий приводит к образованию ситуативной или стабильной системы, состоящей из субъектов управления и его объекта. Эта система существует объективно, ее связывают реальные нити управленческого взаимодействия. В то же время в другом отношении, она – мысленная модель, вычлененная из многообразия эмпирических данных в исследовательских целях.
В правоохранительной деятельности органов внутренних дел в качестве субъектов управления в различных ситуациях выступают: система МВД в целом, его отдельные органы и подразделения, образующие их функционеры и их группы.
Объектом управляющих воздействий является поведение отдельных личности или группы личностей, иные социальные процессы.
Как явствует из изложенного, мы не очень склонны присоединиться к весьма распространенной в литературе позиции, рассматривающей в качестве объекта управления органов внутренних дел преступность, правонарушение и причины, их вызывающие67. Преступление, по нашему мнению, это скорее издержки социального управления, осуществляемого в числе других субъектов и МВД РФ68. Эти издержки неустранимы на данном этапе развития общества. Это так. Но от этого они не перестают быть издержками. Нам представляется, что рассмотрение преступности в качестве объекта управления хотя и не является неверным, но, персонифицируя это социальное явление, затуманивает действительное содержание управления области борьбы с преступностью. Кроме того, если объект управления преступность, то возникает сомнение в правомерности возложения на правоохранительную систему функции – задач по мобилизации масс на борьбу с преступностью, ибо мобилизация (активизация, инициация) масс и означает управление ими. Остается, правда, выход с допущением наличия нескольких объектов управления в рамках одной системы. Однако такой подход представляется не совсем корректным в связи с его малой научной строгостью.
Скажем более, в современных условиях рассмотрение преступности как единой системы представляет инструментальную ценность лишь до определенных пределов: для решения ограниченного класса задач. При переходе к исследованию проблем воздействия на преступность (в том числе и прежде всего ее профилактики) выясняется, что она не целостная система, а суммативное образование, введенное в научный оборот, прежде всего, для того, чтобы отграничить изучаемые явления от всех остальных. Таким образом, преступность это не только издержки социального управления, но различные виды преступности – издержки различных видов социального управления, причем в незначительной мере – следствие издержек управления в правоохранительной сфере. Издержки в правоохранительной и судебной деятельности сами по себе рождают незначительную долю преступности. В основном, это преступления против правосудия.
Для целей исследования закономерностей (и их проявлений) взаимодействия органов внутренних дел с населением в борьбе с преступностью и охране общественного порядка представляется более продуктивным рассмотрение в качестве объекта внешних управляющих воздействий органов внутренних дел, поведение лиц и их совокупностей в ситуациях, отбор которых осуществляется управляющей системой в рамках возложенных на нее функций – задач.
На микроуровне указанными выше ситуативными системами являются: следственное действие, оперативное мероприятие или административная акция; уровнем выше – производство по следственному делу, оперативная разработка, административное производство или комплексная операция (типа «Урожай», «Заслон», «Гром», и т.п.). Наконец, на микроуровне в качестве стабильной системы может быть рассмотрена охрана общественного прядка, собственности и борьба с преступностью в соответствующем регионе.
Схематически каждая подобная ситуация в общем виде может быть представлена следующим образом:
где ОВД – субъект управления, Ц – преследуемая им цель, О – объект управляющих воздействий, а Р – результат управления. Однако для органов внутренних дел такое представление о внешнем управлении оказывается недостаточным, упрощенным. Эти учреждения функционируют в многообразной, сложной и насыщенной социальной сфере69, компоненты которой оказывают существенное влияние на эффективность исполнения органами внутренних дел их функций – задач, на выполнение поставленных пред ними целей, на достижение результата. Из того обстоятельства, что органы внутренних дел рассматриваются как система, функционирующая в определенной, обладающей познанными и не познанными свойствами среде, следует вывод: внутренние связи между компонентами системы должны быть достаточно прочными, а ее внешний контур – достаточно жестким, чтобы оградить систему от размывания средой, от ее дезорганизующих, возмущающих воздействий.
С другой стороны, внешний обвод системы, ее периферические рецепторы («входы») должны быть весьма пластичными, чтобы обеспечить улавливание в среде позитивных ее импульсов и, одновременно, чтобы сохранить возможность оказания воздействия на среду посредством широкого круга методов. Эмпирическое содержание сформулированных здесь общих положений будет раскрыто, а вытекающие из них следствия детально обсуждены в последующем изложении. Однако при большом приближении к объекту исследования и дробном изучении его составных частей могут уйти от внимания свойства и тенденции, характеризующие состояние объекта и его динамику в целом. По этому представляется целесообразным отдельные замечания относительно эмпирической картины в комплексе сделать уже сейчас. Они относятся, в первую очередь, к двум тесно связанным между собой тенденциям. Первая из них, касающаяся функциональной характеристики органов внутренних дел, заключается в необходимости несения службы большинством подразделений милиции в максимальном приближении к населению70, в необходимости, вследствие этого приспособления их сотрудников (по самым различным параметрам) к функционированию в условиях тесного и повседневного соприкосновения с населением, и, в связи с этим – значительную часть времени – в отрыве от своих подразделений либо по характеру выполняемых действий, либо по месту дислокации, либо по тому и другому.
Вторая тенденция, относящаяся к структуре органов внутренних дел, понимаемой в широком смысле71, проявляется в структурировании органов внутренних дел в формах организации полувоенного типа, в наличии специальных званий, в высоком удельном весе штатных единиц руководящего состава, наконец в установлении дисциплины в органах внутренних дел, применительно к воинской дисциплине.
Указанные структурные характеристики органов внутренних дел, как и свойства всякой другой целесообразной структуры функциональны. Они служат или, по крайней мере, призваны служить оптимизации исполнения системой ее функций – задач. Однако здесь нам хотелось бы обратить внимание на частный и не очевидный случай указанного соотношения. Охарактеризованная тенденция развития структурных свойств органов внутренних дел есть средство защиты системы от размывания. Под размыванием системы здесь понимаются самые разнообразные ее дезорганизации: от нарушений в прохождении управленческой информации до подавления внесистемными связями отдельных компонентов из внутрисистемных связей (например, сращивание отдельного сотрудника ОБЭП с группой расхитителей или проявления протекционизма по отношению к компонентам среды). В последние полтора десятка лет положение усугубилось распространением психологии и нравственности командной структуризации активной части общества.
Указанное эуфункциональное соотношение между названными тенденциями в случае гиперболизации любой из них может трансформироваться в свою противоположность – в дисфункцию. Такая опасность, на наш взгляд, может возникнуть, в частности, при возложении на строевые части традиционно милицейских функций без учета специфических, имманентно присущих этим подразделениям структурных свойств.
Важным средством согласования структурных свойств и функций – задач подразделений является специализация как органов, служб и отдельных должностных лиц, так и типов поведения одних и тех же функционеров в различных ситуациях.
Р. Акофф и Ф. Эмери вводят понятие, представленное переводчиками как «окружение системы». «Окружение системы»: множество элементов и их существенных свойств, которые не являются частями системы, но изменения в любом из них может стать причиной или продуцировать изменение в состоянии системы72. Воспользуемся этим термином для обозначения совокупности переменных, оказывающих влияние на существенные параметры73 процесса функционирования органов внутренних дел.
