В большинстве работ, посвященных управлению публичным имуществом, критикуется недостаточно выверенная система управления и распоряжения таким имуществом, подчеркиваются основные пороки этой системы: отсутствие единой концепции и целей управления, наличие дублирующих полномочий, нечеткие критерии разграничения предметов ведения и полномочий в сфере отношений публичной собственности, смешение публично-властных полномочий и полномочий хозяйствующих субъектов, коррумпированность органов и должностных лиц публичной власти.[154]
В юридической литературе обоснованно предлагается принять Федеральный закон об управлении государственной собственностью, призванный определить порядок формирования государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации), взаимоотношения двух уровней власти по поводу государственной собственности, понятие управления государственной собственностью, порядок управления федеральной собственностью, основные принципы управления государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью, категории объектов государственной собственности и их правовые режимы, органы, управляющие собственностью, и разграничение их компетенции. При этом построение системы органов по управлению имуществом должно базироваться на принципах самостоятельности организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью; взаимного учета интересов при осуществлении управления; участия в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот; делегирования полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.[155]
2. Органы управления публичной собственностью
Из буквального толкования Конституции РФ не совсем ясно, кто является титульным собственником общенационального имущества в Российской Федерации. В конституционно-правовой литературе высказано мнение о том, что субъектами правовых отношений публичной собственности, прежде всего, являются: многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ), народы Российской Федерации, проживающие на определенной территории (ст. 9), национальные меньшинства (п. «в» ст. 71), малочисленные этнические общности (п. «м» ст. 72), будущие поколения (преамбула Конституции РФ), местное население (п. 1 ст. 130 Конституции РФ).[156] Только Гражданский кодекс РФ конкретизировал ответ на этот вопрос: согласно п. 2 ст. 212 ГК имущество может находиться в собственности Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований. Правда, представители конституционного права полагают, что понятие субъекта права публичной собственности, его основные свойства и полномочия должны быть предметом исследования конституционного права и объектом конституционно-правового регулирования.[157]
Действительно, конституционно-правовой статус публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) определяется нормами конституционного законодательства, в том числе при участии субъектов конституционного права в отношениях собственности. Но гражданское законодательство вправе, на наш взгляд, принимать участие в нормативно-правовом закреплении особенностей участия субъектов конституционного права в имущественных правоотношениях (отношениях, регулируемых гражданским законодательством) (по аналогии со ст. 124–125 ГК). Отраслевое законодательство (в том числе и гражданское) может, согласно современной российской конституционно-правовой доктрине, конкретизировать положения Конституции РФ по вопросам, относящимся к отраслевому предмету правового регулирования, а если конституционные нормы прямого действия отсутствуют, то, исходя из принципов (видов, способов) конституционного толкования, законодатель вправе, на наш взгляд, закрепить существенные особенности отношений собственности и их субъектов в нормах гражданского законодательства. Современная юридическая практика и само гражданское законодательство показывают, что отношения публичной собственности, прежде всего в имущественном обороте, обеспечиваются в большой степени гражданско-правовым регулированием.
Другое дело, что до настоящего времени продолжаются теоретические споры среди государствоведов, цивилистов и других ученых относительно отраслевой принадлежности права государственной (муниципальной) собственности. Одни исследователи утверждают, что нормы о праве собственности по своей природе являются гражданско-правовыми,[158] другие полагают, что нормы института права государственной собственности имеют государственно-конституционную прописку.[159] Третья группа исследователей придерживается мнения, согласно которому совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, следует отнести к комплексным образованиям, включающим в себя нормы самой различной отраслевой принадлежности.[160] Положение осложняется тем, что Конституция РФ не обозначила основные цели существования публичной собственности и ее роль в современном государстве с рыночной экономикой, не установлены ее основные субъекты и объекты, не определены принципы особого режима ее осуществления, важнейший блок публичной собственности (приватизационные отношения) выведен за пределы гражданского законодательства, а многие положения о публичной собственности изложены в лесном, водном, земельном, экологическом законодательстве.[161]
Выход из создавшейся ситуации следует искать, на наш взгляд, в гармоничном развитии, соотношении норм частного и публичного права, совершенствовании (дополнении, аутентичном, легальном толковании) конституционных норм исследуемой сферы.
В Конституции РФ не названы также государственные органы, призванные осуществлять права публичного собственника, не указана система таких органов, не дан перечень их полномочий по распоряжению публичной собственностью. Основной Закон лишь в общем виде предопределяет решение вопросов в сфере публичной собственности. Так, в п. «д» ст. 71 и в п. «в» ст. 72 Конституции РФ подчеркнуто, что федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами входят в предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно п. 3 ст. 214 и п. 2 ст. 215 ГК от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК.
Парламент Российской Федерации как законодательный и представительный орган государственной власти определяет основную нормативную базу регулирования отношений публичной собственности, основные источники формирования государственной и муниципальной собственности, утверждает доходные и расходные части государственного бюджета, принимает решения по отдельным социально-экономическим и инвестиционным программам, в том числе по приватизации публичной собственности, принимает решения по отдельным стратегическим вопросам распоряжения национальным имуществом, осуществляет функцию парламентского контроля собственника за правомерным и эффективным использованием (распоряжением) государственной собственности.
Президент Российской Федерации как глава государства также занимает важнейшее место среди высших органов государственной власти, осуществляющих права публичного собственника. Он имеет конституционное право: председательствовать на заседаниях Правительства РФ, назначать с согласия Государственной Думы РФ Председателя Правительства РФ, назначать и освобождать от должности его заместителей и федеральных министров, принимать решение об отставке Правительства РФ, утверждать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, определять основные направления в сфере экономики и отношений собственности, а также осуществляет непосредственное руководство рядом министерств, обладает полномочиями по распоряжению и управлению объектами государственной собственности в силу отдельных законодательных актов (гл. 4 Конституции РФ). Правда, с обладанием Президентом РФ полномочиями по распоряжению объектами государственной собственности согласны не все государствоведы. Оппоненты полагают, что согласно логике полномочия по управлению имуществом федеральных министерств принадлежат Правительству РФ.[162]
Представляется, что окончательное решение этого вопроса зависит от законодательного уточнения конституционного положения Президента РФ относительно теории разделения государственной власти и формы правления.
