Интеграционные процессы в области валютного регулирования вызвали к жизни новые организационные структуры, новый нормативно-правовой комплекс, которые нуждаются в серьезном научном исследовании и осмыслении. К сожалению, в отечественной юридической литературе анализу вышеупомянутых процессов пока уделяется скромное внимание[93]. Что же касается правового статуса ЕЦБ и Европейской системы центральных банков (далее – ЕСЦБ), то он вообще не привлек сколь-нибудь заметного внимания ученых. Желая исправить это досадное недоразумение, мы поставили цель в данном параграфе изучить юридическую природу, структуру и функции ЕЦБ; исследовать основополагающий принцип независимости ЕЦБ, определяющий его место и статус в иерархии институтов Союза; рассмотреть содержательные элементы принципа подотчетности ЕЦБ как краеугольного камня его взаимодействия с иными институтами, органами и учреждениями ЕС.
1. Юридическая природа, структура и функции Европейского центрального банка
Создание ЕЦБ (European Central Bank, ЕСВ) и ЕСЦБ (European System of Central Banks, ESCB) 1 июня 1998 г. повлекло два важнейших правовых последствия для всего ЕС. Оно означало формирование, во-первых, новых органов в рамках ЕС, которые обладают всеми полномочиями по проведению валютной политики Союза, включая эмиссию единой денежной единицы – евро, а во-вторых, системы центральных банков государств – членов ЕС, чья независимость от политического влияния значительно сильнее независимости любого другого органа валютного регулирования. ЕСЦБ включает в себя ЕЦБ и национальные центральные банки (National Central Banks, NCB; далее – НЦБ) всех государств – членов ЕС. Правовой основой функционирования ЕЦБ и ЕСЦБ выступают Римский договор 1957 г. о функционировании Европейского Союза, вступивший в силу 1 января 1958 г., и Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском Союзе, вступивший в силу 1 ноября 1993 г. В научной литературе данные договоры получили название учредительных документов. К настоящему времени оба документа дополнены и изменены целым рядом новых договоров, заключенных в рамках ЕС.
В число последних входят: Амстердамский договор 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.), Ниццский договор 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.) и Лиссабонский договор 2007 г. (вступил в силу 1 декабря 2009 г.), именуемые в научной литературе ревизионными договорами. Наиболее важное значение среди них имеет Лиссабонский договор, который заложил основы новой архитектуры Союза и, по сути, создал «новую» Европу[94]. Следует отметить, что Маастрихтский договор лишь упоминает ЕЦБ в числе других институтов ЕС (ст. 13(1)), но не раскрывает особенности его правового статуса. Соответствующие положения закреплены в отд. 6 «Европейский центральный банк» гл. 1 «Институты» разд. I «Институционные положения» ч. 6 «Институционные и финансовые положения» Римского договора (далее – Договор). Другим важнейшим документом, относящимся к исследуемой проблематике, выступает Статут ЕСЦБ и ЕЦБ (далее – Статут), утвержденный Протоколом № 18, являющимся ныне приложением к обновленной консолидированной версии Договора[95].
И система вышеупомянутых договоров, и Статут выступают как юридические акты первичного законодательства ЕС (primary community legislation). Наряду с ними к актам, регулирующим правовой статус и функционирование ЕСЦБ и ЕЦБ, относится целая группа актов вторичного законодательства ЕС (secondary community legislation), которые включают регламенты (regulations), решения (decisions), рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) ЕЦБ[96], а также интрасистемные соглашения в рамках ЕСЦБ по внутренним вопросам между ЕЦБ и НЦБ. Кроме того, ст. 14(3) Статута упоминает указания и инструкции (guidelines and instructions), которые ЕЦБ имеет право применять к центральным банкам государств – членов ЕС, входящих в ЕСЦБ. Наряду с уже упомянутыми актами вторичное законодательство ЕС включает также три регламента, принятых Советом ЕС: о минимальных резервах, сборе статистической информации и санкциях, которые ЕЦБ может налагать. Подробнее об их применении будет сказано ниже.
Валютная и экономическая интеграция в рамках ЕС прошла три стадии в своем развитии[97]. Все они ознаменовали различные этапы создания и функционирования Экономического и валютного союза (далее – ЭВС) государств – членов ЕС. Первая стадия охватывала период с 1 января 1988 г. по 31 декабря 1993 г. и базировалась на еще не обновленной версии Римского договора 1957 г. Этот этап предполагал широкое сотрудничество между центральными банками государств-членов по различным аспектам валютной политики и между правительствами государств-членов по вопросам экономической политики. Вторая стадия охватывала период с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1998 г. и означала переход к еще более тесному сотрудничеству во всех областях валютной и экономической политики, а также создание новой структуры – Европейского валютного института (далее – ЕВИ)[98], основной задачей которого стала подготовка к третьей стадии ЭВС и созданию ЕЦБ. С момента основания ЕЦБ ЕВИ был ликвидирован. Часть его функций перешла к ЕЦБ, это главным образом касалось его полномочий в отношении тех государств, которые не участвуют в так называемой зоне евро.
Третья (и последняя) стадия в развитии ЭВС началась 1 января 1999 г. Именно в рамках третьей стадии с 1 января 2002 г. на территории 12 государств – членов ЕС была введена в наличный оборот единая денежная единица – евро. К сожалению, не все государства – члены ЕС смогли осуществить переход к единой европейской валюте, ибо он сопровождался жесткими требованиями, касающимися конвергенции и общих показателей развития экономики в государствах-членах, а также соответствия положений национального законодательства положениям Договора о создании ЭВС и положениям Статута ЕСЦБ и ЕЦБ. Кроме того, правовые нормы предусматривают, что государство, входящее в ЕС, может отказаться от введения евро на своей территории, т. е. реализовать так называемое право выбора (opt-out)[99].
В настоящее время вне зоны евро остаются 10 государств – членов ЕС. Для более тесных контактов таких государств с ЭВС в рамках ЕЦБ был создан третий орган, наделенный властными полномочиями, – Генеральный совет (General Council) ЕЦБ (ст. 44 и 5 °Cтатута), состоящий из Президента и вице-президента ЕЦБ, а также глав центральных банков всех государств – членов ЕС, включая не входящие в зону евро. Основной задачей Еенерального совета выступает обеспечение безболезненного перехода к единой европейской валюте всех государств – членов ЕС посредством более тесных контактов органов валютного регулирования зоны евро и центральных банков не входящих в нее государств. Наличие Еенерального совета в структуре органов ЕЦБ носит временный характер, но очевидно, что на его плечи ложится основная тяжесть по обеспечению введения единой европейской валюты на вновь принятых членов ЕС.
Институционная структура ЕСЦБ и ЕЦБ выглядит следующим образом. В структуру ЕСЦБ входят вновь созданный ЕЦБ и ранее существовавшие НЦБ всех государств-членов. Хотя последние сохраняют свою первоначальную организационно-правовую форму – в виде ли частной компании или государственного учреждения, – их уставы должны соответствовать требованиям европейского права, в особенности в отношении их независимого статуса. Акции, составляющие акционерный капитал ЕЦБ, находятся в собственности НЦБ (ст. 28(2) Статута). Капитал ЕЦБ формируется НЦБ всех государств – членов ЕС. В настоящее время он составляет 10 760 652 402 евро. Квота каждого НЦБ рассчитывается исходя из показателя (доли) численности населения и ВВП данного государства-члена в общей численности населения и ВВП Союза в целом[100]. В силу того, что большинство центральных банков государств – членов ЕС принадлежат самим государствам (значительная доля государственного участия есть и в центральных банках, функционирующих в форме частных компаний)[101], косвенными владельцами ЕЦБ выступают правительства государств – членов ЕС.
Однако, несмотря на то что ЕЦБ выступает как общая дочерняя организация центральных банков государств-членов, последние обязаны подчиняться решениям ЕЦБ, принятым в рамках его предметной компетенции как основного структурного звена ЕСЦБ. Это ясно следует из текста ст. 14(3) Статута, которая объявляет НЦБ составной частью ЕСЦБ и требует от них подчинения указаниям и инструкциям ЕЦБ. Как уже упоминалось выше, указания и инструкции являются особыми юридическими актами, которые Управляющий совет и Исполнительный комитет как основные структурные звенья ЕЦБ могут принимать в отношении НЦБ. В отдельных случаях ЕЦБ может предъявить иск к НЦБ, не выполняющему своих обязательств согласно Статуту, в Суде ЕС (ст. 271(d) Договора и ст. 35(6) Статута). В соответствии со ст. 35(6) Статута Суд ЕС уполномочен выносить решения по делам, которые касаются исполнения НЦБ обязанностей, возложенных на них согласно Договору и Статуту. Если, по мнению ЕЦБ, НЦБ не выполнил какую-либо из вышеупомянутых обязанностей, то ЕЦБ выносит по этому делу мотивированное заключение, предварительно дав возможность заинтересованному НЦБ представить свои замечания. Если заинтересованный НЦБ не приведет свои действия в соответствие с таким заключением в пределах срока, установленного ЕЦБ, последний может обратиться в Суд ЕС.
