Стоит при этом отметить, что в 12-ти из 21-й республик в составе РФ «титульная» этническая группа не является, по данным переписи 2002 г., большинством населения, а в некоторых из них представляет сравнительно малую часть. Так, в Карелии этот показатель составляет 9,2 %, в Хакасии – 12,0; в Адыгее – 24,2, Коми – 25,2, Бурятии – 27,8, Удмуртии – 29,3, Башкортостане – 29,8, в Республике Алтай – 30,6, Мордовии – 31,9, Марий Эл – 42,9, Якутии – 45,5, Карачаево-Черкессии – 49,8 %.
Доля «титульного» населения в Татарстане составляет 52,9 %, Калмыкии – 53,3, Северной Осетии – Алании 62,7, Кабардино-Балкарии – 66,4, Чувашии – 67,7, Тыве – 77,2, Ингушетии – 77,3, Чечне – 93,5 %[7]. В полиэтническом Дагестане, где ни одна из групп не преобладает, доля автохтонных народов составляет в общей сложности 90,7 %. В среднем доля «титульных» групп в населении республик составляет 50,1 %[8]. Для сравнения, в 1989 г. она составляла 42 %.
Аналогичная картина наблюдается в автономных образованиях. В составе населения Еврейской автономной области евреи составляют 1,2 %. В автономных округах (АО) и созданных на их основе округах и муниципальных районах доля «титульных» групп варьирует следующим образом: Ханты-мансийский АО – 1,9 %, Ямало-Ненецкий АО – 5,2, Ненецкий– 18,7, Эвенкийский муниципальный район – 21,5, Таймырский муниципальный район – 21,6, Чукотский АО – 23,5, Усть-ордынский Бурятский округ – 39,6, Коми-Пермяцкий округ – 59,0, Агинский Бурятский округ – 62,5 %.
Средняя доля «титульных» групп в населении автономной области и автономных округов и муниципальных районов составляет 12,5 %, а тот же показатель для всех т. н. «национально-территориальных» субъектов Российской Федерации – 46,9 %. «Титульные» группы, живущие в пределах «своих» субъектов Российской Федерации, составляют всего 8,2 % населения страны в целом.
В мировой конституционной практике известны случаи государственного билингвизма, а также полилингвизма (например, четыре государственных языка в Швейцарии и Сингапуре и 11 официальных языков в Южно-Африканской республике). Однако конституционное закрепление национальных языков как государственных на территории каждой национальной республики, помимо Российской Федерации, в современном мире существует только в Эфиопии. Наличие в едином административном образовании даже двух государственных языков способно создать правовой и терминологический хаос. Другим следствием такой лингвистической неопределенности становится осуществляемая в ряде национальных республик дискриминация по языковому принципу, направленная чаще всего против проживающего в них русского населения (феномен «выдавливания» русских).
В целях предотвращения потенциального т. н. лингвистического сепаратизма – с одной стороны и предотвращения дискриминации по признаку языковой принадлежности – с другой, должен быть законодательно установлен правовой механизм предотвращения дискриминации в сфере пользования языком.
Итак, на развитие конституционной нормы о равенстве прав и свобод человека и гражданина – независимо от расы, национальности, отношения к религии – придание ей действующего и работоспособного состояния и нацелен предлагаемый проект федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам национальности, расы или отношения к религии».
Основная цель законопроекта – обеспечение на практике (т. е. в процедурах) равенства прав и свобод человека и гражданина, предотвращение, а также пресечение фактов дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии.
В этой связи главная идея законопроекта – законодательное закрепление понятия «дискриминация», принципов ее предотвращения и пресечения, введение классификации видов дискриминации, определение порядка правового закрепления национальных и религиозных признаков человека в актах гражданского состояния и в документах, удостоверяющих личность, а также порядка рассмотрения обращений граждан или групп граждан в государственные органы власти.
Целью закона является не только запрет дискриминации и неравноправных отношений, но и их предупреждение, а также создание механизма предоставления равных возможностей человеку и гражданину.
В связи с тем, что законопроект затрагивает некоторые вопросы регулирования других федеральных законов, необходимым является принять наряду с ним также Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии»».
Таким образом, принятие обсуждаемых законопроектов может способствовать защите человека и гражданина от дискриминации по национальному, расовому и религиозному признакам и избавлению от тех системных ошибок на законодательном уровне, которые спровоцировали дискриминацию в Российской Федерации.
Указанные законопроекты, как и проблема в целом, лежат в контексте обустройства гуманной, правовой, цивилизационно идентичной страны в новых условиях.
Глава I
Методология разработки эффективного закона
1.1. Общая методология законопроектирования
Иногда представляется, что написать проект закона достаточно просто. Необходимы грамотный юрист, название поэффектнее, несколько статей, которые дублируют Конституцию РФ, например, в части полномочий органов власти разных уровней – и кажется, что законопроект готов. На практике подобных законов принято много, и от их принятия в жизни Российского государства и общества ничего не меняется.
Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит – будет ли новый закон эффективным и работоспособным. Прежде всего, нужно понимать, что закон предназначен для правового регулирования человеческих отношений.
Необходимо точно представлять, о какой сфере человеческих отношений идет речь (это обозначит один из подходов к предмету регулирования закона). В данном случае речь идет об общественных отношениях, в которых могут дискриминироваться права и свободы человека и гражданина. Это доступ к хорошей работе, образованию, карьере, поселению, различным общественным благам, государственным услугам и т. п. В каждой подобной сфере участвуют гражданин и ответственное лицо, которым может быть собственник, государственный чиновник, другой гражданин или организация.
Если есть отношения, значит должны быть и субъекты отношений. Кроме перечисленных конкретных субъектов отношений есть еще и третья сторона, которой небезразлично как именно обустроены обсуждаемые отношения. Для предлагаемого законопроекта основные субъекты – это человек (личность), социальные группы, общество и государство.
Если есть субъекты отношений, значит у них (и у упомянутой неравнодушной третьей стороны – государства) должны быть интересы. Деятельностью людей движут потребности, порождающие интересы. Интересы мотивируют поведение в регулируемых законом отношениях. Значит, все их надо себе представлять. Кроме того, интересы различных субъектов отношений конфликтуют между собой – следовательно, необходимо находить такие регуляции, чтобы можно было достичь максимального согласования интересов при наименьших потерях или конфликтогенности.
Пока что речь шла о проблемах в области человеческих отношений. Какое-то правовое регулирование в этой сфере уже существует. Однако необходимо детальное представление о действующем в данной сфере законодательстве. И тогда будет понятно, какие существуют пробелы или несовершенства, которые нужно исправлять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы станут новеллами в рамках нового закона. Наконец, наступает этап, на котором проблемы, выявленные в сфере отношений, «проецируются» на нормативно-правовое пространство.
При этом формируется поле уже правовых проблем, которые и составляют предмет регулирования нового закона.
Но и это еще не все. Необходимо четко представлять себе, какие ценности являются критерием для выработки формул нормативных регуляций. Самый устойчивый и оправданный подход, исключающий узкий лоббизм, социальную несбалансированность, заключается в выборе ценностей, соответствующих общественному благу, т. е. консенсусных в обществе и государстве.
Вооружившись ценностными критериями, набором субъектов и их интересов, проблемами отношений и правовыми проблемами, требующими решений, можно увидеть, сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового регулирования в новом законе. То есть, происходит формирование своеобразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни.
И только после этого становится возможным формирование структуры нового закона, нахождение формул (концептов, принципов) нормативно-правовых регуляций, а затем – выписывание самого нормативно-правового текста.
