Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX века. 29 сентября 1862 года в Царском Селе император Александр II утвердил «Основные положения», в которых определялись строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влиянии при принятии ими любого решения.[17] «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей, в соответствии со статьей 48 прокуроры окружных судов и их товарищи утверждались министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты; прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял Генерал-прокурор – министр юстиции. По его представлению именными указами царя назначались обер-прокуроры Сената.
Составной частью судебной реформы 1864 года стало преобразование прокуратуры. В Учреждениях судебных установлений от 20 ноября 1864 года прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора», согласно которому прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений.[18]
Во второй половине XIX века органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания и согласно статье 131 указанного нормативного акта заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров. Государственный совет решил повысить авторитет прокуратуры в империи и установил назначение их высочайшей властью по представлениям министра юстиции (статья 221 Учреждения судебных установлений). Для лиц прокурорского надзора государство требовало как политической благонадежности, так и профессионального опыта, поэтому для занятия этой должности был установлен не только образовательный ценз, но и различные сроки службы по судебному ведомству. Причем, если норма, устанавливающая в качестве ценза высшее юридическое образование, имела альтернативный характер, поскольку, те же должности разрешалось занимать лицам, «доказавшим по службе свои познания по служебной части» (статья 202), то сроки службы устанавливались для всех без исключения чинов прокурорского надзора: для товарища прокурора окружного суда не менее 4 лет; для прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты – не менее 6 лет; для прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора – 8 лет; для обер-прокурора – не менее 12 лет (статья 210). Срок полномочий чинам прокуратуры определен не был.
З.И. Амиров отмечает, что к 90 годамxix века в структуре прокуратуре окончательно сформировались две подсистемы: губернская и судебная прокуратура,[19] подобная организация органов прокуратуры просуществовала до свержения царского режима.
После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. В Декрете о суде № 1, принятым СНК 24 ноября 1917 года, отмечалось «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры».[20] Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой.
Для всех регионов страны была типичной ситуация, характеризующаяся последовательным ростом преступности, что создавало почву для разного рода злоупотреблений, нарушений законности. Вот один из подобных примеров: после того, как Екатеринослав заняли части Добровольческой армии, активную работу развернули органы контрразведки «и началось хватание людей на улицах, в вагонах трамваев, в учреждениях…». Были арестованы несколько известных присяжных поверенных и товарищ прокурора окружного суда за то, что «какая-то баба узнала их на улице и сказала казаку, что они при большевиках в каком-то учреждении в чем-то ей отказали». Нередко по таким заявлениям наступала немедленная расправа. Упрощенный порядок судопроизводства в военных и военно-полевых судах нередко приводил к самым вопиющим нарушениям.[21]
По мнению В. Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них – экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культурной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизованное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной власти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение полного единства социалистической, а точнее революционной законности невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление Советской власти обеспечить активность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. К причинам субъективного свойства можно отнести имевшийся в это время юридический нигилизм, отсутствие кадров.[22]
Ю.М. Понихидин отмечает, что переход к нэпу потребовал не только укрепления правовых основ государственной и общественной жизни, но и создания специальных органов надзора за законностью. В период «военного коммунизма» необходимости в таком органе не было, поскольку не существовало права как такового, а законодательство прямо провозглашало подавление классовых противников, использовало террор в качестве цели и средства государственной политики.[23] При обсуждении вопроса о создании прокуратуры в комиссии ВЦИК возникли разногласия об организационных основах строительства прокуратуры. Было решено положить в ее основу принцип двойного подчинения (то есть подчинения местным Советам и центральному отраслевому органу). Однако, В.И. Ленин в своем письме к ЦК РКП(б) «О „двойном“ подчинении и законности» потребовал положить в основу строительства прокуратуры принцип централизации – подчинения прокурорских органов только по вертикали. Свое мнение Ленин обосновывал тем, что прокурорский надзор никакой административной власти не имеет. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия, вопреки каким бы то ни было местным влияниям.[24]
28 мая 1922 года ВЦИК РСФСР утвердил Положение о прокурорском надзоре,[25] в котором принцип централизма был проведен весьма непоследовательно, а ленинские идеи оказались практически не востребованными. Местные прокуроры назначались действительно из центра прокурором республики, но прокурор республики был одновременно наркомом юстиции. Сама же прокуратура учреждалась на правах отдела НКЮ (статья 3). Более того, местные прокуроры были подотчетны не только прокурору республики, но и местным губисполкомам (статья 16).
Сочетание в деятельности прокуратуры двух основных функций (надзора за соблюдением законов и обеспечения правильной постановки борьбы с преступностью) составляло одно из принципиальных отличий ее от дореволюционной российской прокуратуры и прокуратуры других буржуазных стран.[26]
Как уже было отмечено выше, прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции, т. е. возрождалась в качестве одного из составных частей системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ее возглавлял в качестве Прокурора республики нарком юстиции, в непосредственном заведовании которого находился центральный аппарат Прокуратуры республики – отдел прокуратуры НКЮ. Помощников Прокурора республики в отличие от других ответственных работников НКЮ утверждал Президиум ВЦИК. Прокуроры на местах и их помощники назначались и отзывались Прокурором республики, который руководил их деятельностью, давал указания и разъяснения по всем возникающим в их деятельности вопросам. Однако принцип централизованного руководства в системе прокуратуры был выдержан не до конца: статья 8 Положения предусматривала, что прокуроры автономных республик назначались и отзывались ЦИК автономных республик, подчиняясь Прокурору РСФСР по вопросам «общефедерального законодательства».
