В процессе демократического развития совершенствуются структуры государства, возрастает общественная активность различных классов, слоев общества, появляются контрольные органы в сфере охраны и безопасности труда, обеспечения безопасности жизнедеятельности, в частности, в сфере экологии.
Возникает необходимость регламентации общественно-политической деятельности и – установления государственного контроля в этих сферах, а также его форм и предела.
Совершенно правильно констатируют многие ученые, например, известный специалист в области государственного контроля и прокурорского надзора доктор юридических наук из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В. Г. Бессарабов, что государственный контроль является продуктом исторического развития[7].
Развивается общество, совершенствуется государство, очерчивается все больший круг деятельности и соответствующие общественные отношения. Все это требует регулирования, регламентации в правовой сфере, а следовательно, и соответствующих форм и видов государственного контроля.
Данное обстоятельство не означает какого-либо ущемления прав и свобод человека и гражданина. Должным образом сформированный и эффективно действующий государственный контроль – это важное средство именно защиты прав и свобод человека и гражданина.
Если обратиться к Конституции Российской Федерации, то в ст. 2 Основного закона нашей страны сказано, что «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Детализируя это, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ устанавливает: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». В ч. 2 статье 80 Конституции указывается, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В п. «е» ч. 1 ст. 114 указано, что Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина». В ст. 18 Конституции РФ указано, что «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими… и обеспечиваются правосудием».
Таким образом, деятельность всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – должна быть направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Но для обеспечения этого необходима четкая и неукоснительно работающая система контроля за исполнением законов и нормативных установлений, соблюдение законов не только должностными лицами и всеми государственными, коммерческими общественными организациями, но и гражданами. Как указано в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Это неуклонное требование, относящееся ко всем гражданам, должностным лицам, государственным и негосударственным органам и организациям[8].
В настоящее время, несмотря на различные мнения и высказывания ученых философов, государствоведов, юристов о степени разработки, целостности и оформленности теории разделения властей, в большинстве стран мира эта теория является основой построения государственной власти. К этим странам относится и Российская Федерация. В ст. 10 Конституции РФ указано, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Осуществляя государственную власть на основе предоставленных полномочий, органы всех ветвей власти действуют на основе законов и должны обеспечивать их исполнение, причем как в своих действиях, так и в издаваемых актах. Они должны обладать (и обладают) правом контрольной деятельности. Это определяет наличие различных форм и видов контрольной деятельности. Без этого нельзя обеспечить исполнение и соблюдение законов. Поскольку законы «обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть»[9], которая следила бы за их исполнением. Эта власть и существует в виде различных форм и видов контроля, который осуществляют все ветви власти.
Отмечая, что мы признаем и действуем с учетом наличия трех ветвей власти, следует подчеркнуть, что государственная власть едина. Это вытекает из положений ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
Для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов общества и государства необходимы четкое законодательное оформление задач, структуры и полномочий контролирующих органов, установление предмета и пределов контроля, т. е. наличие законодательства, регулирующего именно осуществление функций контроля.
Наряду с этим требуется продуманное и нормативно установленное взаимодействие и взаимосвязь контролирующих функций всех отраслей власти. Совершенно правильно отмечается, что во всех случаях все ветви власти связаны между собой механизмом контроля, позволяющим обеспечить определенное равновесие между ними и следить за тем, чтобы они не выходили за рамки своих конституционных полномочий[10].
Только законодательно оформленный контроль, только установленная в правовом плане контролирующая деятельность может быть эффективной и результативной, поскольку иначе будет смешение функций, дублирование и создание помех надлежащей организации управления в государстве и обществе.
Основы контрольной деятельности могут быть установлены только законом, принятым в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.
Такое регламентирование, когда будет четко определен круг полномочий контрольных органов каждой ветви власти, сделает контрольные функции целенаправленными, позволит понастоящему решать намеченные задачи и действовать взаимосвязанно и целеустремленно. Это также будет способствовать укреплению самостоятельности каждой из трех ветвей власти.
Данный контроль будет направлен не только на проверку исполнения законов и иных правовых нормативных актов, но и на эффективность деятельности и управления, целесообразность действий, решений, связанных зачастую с надлежащим и полезным для государства и общества расходованием громадных материальных ценностей и ресурсов.
Однако практика государственной деятельности подтверждает, что нередко органы контроля бывают не заинтересованы в точном и неуклонном исполнении законов, полагая, что в тех или иных обстоятельствах отступление от требований закона целесообразно и не наносит большого вреда. Это случается как вследствие преобладания ведомственных интересов, так и неправильно понимаемых интересов управления. Бывает, когда в тех или иных субъектах Федерации органами представительной или исполнительной власти принимаются акты или проводятся действия, которые противоречат Федеральному законодательству, Конституции РФ, либо нарушают их.
Возникает необходимость в создании и деятельности государственных органов, независимых от ветвей власти, от органов власти в целом, для обеспечения недопустимости при любых обстоятельствах нарушений законодательных требований. Таких органов, которые не имели бы права вмешиваться в управленческую, оперативно-хозяйственную деятельность, не имели бы права оценивать целесообразность тех или иных действий, решений и указаний, если они не нарушают законов (законов Федерации или ее субъектов).
Это должен быть орган, который, в отличие от органов государственного контроля, не имел бы права отменять решения, законы, а только был бы обязан ставить вопрос о приведении акта, действия в соответствие с законом и при невыполнении такого требования обладал бы полномочиями привлекать виновных к ответственности, включая возможность взыскания причиненного ущерба через суд. В Российской Федерации имеется и предусмотрен Конституцией РФ такой орган – это орган надзора, органы прокуратуры. Прокуратура входит в структуру государственной власти Российской Федерации, не являясь в то же время частью какой-либо ветви власти.
По нашему мнению, прокуратура не является контролирующим органом и не входит в систему органов контроля. Вместе с тем по данному вопросу существуют различные мнения. Нам представляется, что в теории и в законодательной практике не определены правовые основы прокурорского надзора, его суть и положение в системе государственного управления.
