Все это требует детального исследования, несмотря на то, что многие ученые в своих научных исследованиях пытались тщательно проанализировать вопросы прокурорского надзора.
Несомненно, весьма полезен и зарубежный опыт, анализ практики и теоретических исследований зарубежных ученых.
Именно поэтому мы полагаем нужным рассмотреть вопросы развития контролирующих органов и систем контроля как за рубежом, так и в России, чтобы сформулировать понятие, содержание контрольной деятельности, деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законов, определить отличие и соотношение контрольной и надзорной деятельности.
Представляется, что рассмотрение данных вопросов поможет более правильному пониманию всех возникающих проблем.
§ 2. Развитие и состояние контрольных органов в зарубежных государствах
Ознакомление и изучение организации, полномочий и состояния контролирующих органов за рубежом необходимо и полезно, поскольку с учетом особенностей положения в России оно может помочь в повышении эффективности контролирующей деятельности в нашей стране.
При этом, несомненно, следует иметь в виду, что развитие органов контроля в любой стране определяется теми условиями, которые там сложились, диктовалось задачами, которые ставились перед обществом.
Вместе с тем, и это важно, главное направление контроля в стране и основная цель – одни и те же, поскольку значение и сущность контрольной деятельности одинаковы для всех государств.
Она находится в зависимости от экономического развития, политического устройства по структуре органов контроля, их полномочиям, методам деятельности, но главное назначение – обеспечение контроля за исполнением законов и нормативных установок, способствование эффективной и результативной работе для решения задач, стоящих перед обществом и государством на определенных этапах развития.
Несмотря на различия в видах контрольной деятельности, особенностях систем контроля, в структурах контролирующих органов, в настоящее время в большинстве государств сформировалась схожая система органов контроля, контролирующих структур.
Для всех этих структур характерно осуществление контроля за исполнением законов и изданных в их развитие нормативных актов, причем не только, и, пожалуй, не столько за формальным исполнением, но и за целесообразностью деятельности по их исполнению. Для этого органы контроля обладают полномочиями не только по проверке, но и для вмешательства, вплоть до обязательных указаний и отмены неправильных решений и принятия иных, необходимых с точки зрения органа контроля.
В настоящее время сформировались в основном следующие направления контролирующей деятельности:
– парламентский контроль;
– президентский контроль (контроль главы государства);
– контроль органов исполнительной власти;
– судебный контроль;
– внутриведомственный контроль (в пределах конкретного предприятия, организации, системы);
– общественный контроль.
Мы предлагаем рассмотреть контролирующие системы, органы контроля в разных государствах, как тех, которые относят к странам с развитой демократией, так и тех, которые ранее входили в социалистическую систему, а также тех, которые и сегодня остаются верны социалистическим идеалам.
Наиболее интересными в числе западных демократий представляются организации контролирующих органов, их структура и полномочия во Франции, Германии, Соединенных Штатах Америки.
Контрольные органы Французской Республики
Система органов контроля во Франции сформировалась давно и развивалась в различных исторических условиях. В настоящее время она представляет следующую структуру по разным направлениям.
Конституция Франции 1958 г. позволяет охарактеризовать это государство как государство, сочетающее элементы президентской и парламентской республики. При этом в Конституции Франции четко определено стремление к концентрации и централизации власти в руках президента республики. Это во многом определяет структуру и содержание контролирующей деятельности, а также органов, ее осуществляющих.
Анализируя Конституцию Франции, можно сделать выводы, что Президент является гарантом исполнительной власти и гарантом независимости судебной власти (ст. 16, 19, 64 и др. Конституции Французской Республики)[11].
Контролируя деятельность парламента, президент вправе возвращать принятые законы, не подписывая их, требуя их повторного рассмотрения полностью или частично, направляет парламенту послания, не подлежащие обсуждению, он также вправе распустить нижнюю палату парламента. Председательствуя на заседаниях правительства, президент по существу возглавляет исполнительную власть и соответственно все контролирующие органы исполнительной власти. По некоторым направлениям, как отмечают некоторые ученые, полномочия президента Франции превосходят полномочия (в том числе и в сфере контрольной деятельности) президента США[12].
Исполнительную власть осуществляет правительство, которое обладает весьма широкими полномочиями, в том числе в сфере контроля. Как указано в ст. 20 Конституции Франции, «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы». Премьер-министр, руководя деятельностью правительства, также наделен широкими полномочиями, в том числе и в сфере контроля, который он осуществляет через множество структур, состав которых он и назначает. Его обязанностью является гарантирование исполнения законов. Более того, правительство вправе издавать правовые акты, обязательные к исполнению и имеющие силу закона.
Структура исполнительной власти, органов контроля охватывает через соответствующие магистраты практически все сферы деятельности. Таким образом, имеется четкая структура контрольных органов, по существу действующая на основе единой нормативной базы. Это позволяет организовать постоянное и нужное взаимодействие и единство в реализации поставленных задач.
Но наряду с тенденцией централизации и концентрации власти в руках президента и правительства, большими полномочиями, в том числе и в сфере контроля, обладает и парламент страны – национальное собрание Франции. Оно, хотя и внешне, сохранило контроль за правительством, в частности, имеет право выразить ему недоверие. Эта прерогатива изменилась в сравнении с прошлым, но в Конституции Франции сохранена. Сохранилась также система письменных и устных запросов, на которые правительство обязано отвечать депутатам.
Национальное собрание (его палаты), осуществляя полномочия по контролю за правительством, вправе создавать контрольные комиссии и комиссии по расследованию. Цель создания таких комиссий заключается в получении информации об определенных фактах и подготовке заключений. Эти комиссии могут создаваться для рассмотрения вопросов финансового, административного или технического управления публичных служб и национализированных предприятий, давать заключения о финансовой, административной эффективности организации работы и полученных результатах, а также соблюдения законности. Рассмотрение в комиссиях публичное и слушания в режиме закрытости могут быть только по специальному решению.
Одним из важнейших направлений парламентского контроля и важным средством его осуществления является бюджетный контроль.
Наряду с подготовкой и рассмотрением вопросов в специальной финансовой комиссии и некоторых других комиссиях, генеральный докладчик комиссии осуществляет постоянный контроль за всей текущей бюджетной деятельностью правительства. Генеральный докладчик и его специальные помощники обладают полномочиями затребовать любые сведения и документы, касающиеся исполнения бюджета и управления государственными предприятиями. Здесь осуществляется не только контроль за исполнением бюджета, но и контроль управленческой работы в целом, по всем вопросам.
Создание Европейского Сообщества, развитие демократии привело к образованию еще одного органа контроля со стороны парламентского правительства. Это постоянно действующие институты, специализирующиеся в строго определенных областях деятельности, в частности, по планированию, по демографическим вопросам, по оценке научного и технологического выбора и т. п.[13]
Представительства вправе заслушивать министров и других должностных лиц, делать заключения в виде рекомендаций.
Важными организациями, которые осуществляют контроль за администрацией и помогают парламенту в этой работе, являются Счетная палата (в области финансового контроля) и Парламентская служба (по оценке научного и технологического выбора).
Несмотря на то, что возможности и полномочия парламентского контроля ограничены (против этих ограничений выступают представители оппозиции), они входят в единую систему контрольных органов и четко регламентируются нормативными актами и законодательством.
