В Думе проект ждала нелегкая судьба. К оценкам документа стали примешиваться партийные пристрастия. Это сказалось уже при прохождении проекта через Комитет по вопросам местного самоуправления. Большинство его членов, принадлежащих к парламентскому меньшинству, было настроено критически. Тогда Комитет срочно укрепили представителями от фракции «Единство» – проправительственного депутатского объединения в Госдуме. 17 февраля – за несколько дней до рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении – состоялось заседание Комитета. Документ получил одобрение. За то, чтобы рекомендовать палате принять проект в первом чтении, высказались 8 депутатов, против – 5, воздержался – 1.
До рассмотрения законопроекта в первом чтении он был разослан на заключение субъектам Федерации, как того требует процедура подготовки такого рода актов. Во многих регионах его обсуждение проходило бурно. К нужному сроку в Думу поступили отзывы из 48 законодательных и 45 исполнительных органов государственной власти 61 субъекта Федерации. Семь регионов выступили против проекта в принципе. Остальные поддержали его концептуальные предложения и внесли замечания и поправки кряду его статей. В отзывах регионов содержались и поддержка предлагаемой модели территориальной организации (например, Псковская область, Калмыкия), и сомнения в ее эффективности (Костромская, Калининградская, Орловская и другие области). Орловская область и Татарстан предлагали определить особенности осуществления местного самоуправления в административных центрах субъектов Федерации.
В заключениях регионов речь шла о необходимости уточнить критерии, в соответствии с которыми определяются границы муниципальных образований, а также перечни вопросов местного значения и полномочий по их решению в поселениях и муниципальных районах (Татарстан, Курская, Орловская, Тамбовская, Омская, Самарская и другие области). Замечания касались порядка формирования представительного органа муниципального района (Татарстан, Пермская, Пензенская и другие области), установления минимальной численности представительного органа (Томская, Омская, Самарская и другие области), установления порядка, по которому депутаты выполняют свои обязанности на непрофессиональной основе (Костромская и Томская области) и т. д.
Накануне рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении его обсудили Совет законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Федерации и XII сессия Конгресса муниципальных образований.
И тот, и другой рекомендовали Госдуме принять проект в первом чтении, но тоже высказали ряд замечаний и предложений, направленных на уточнение формулировок документа.
Все яснее вырисовывалась проблема несоответствия законопроекту действующего бюджетного и налогового законодательства. Без внесения должных изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы реформа местного самоуправления теряет смысл – так можно было определить сущность содержащихся в заключениях субъектов Федерации и в решениях муниципальных структур опасений по поводу судьбы подготовленного акта. Позднее Государственная Дума приняла специальное обращение к Председателю Правительства РФ о необходимости внесения до 1 апреля 2003 г. проектов федеральных законов, изменяющих и дополняющих бюджетное и налоговое законодательство. Однако, по мнению Комитета, законопроект и при отсутствии финансовых дополнений к нему можно было рассматривать в первом чтении, и 21 февраля он был поставлен в повестку дня пленарного заседания Думы.
Обсуждение началось с предложения представителя агропромышленной депутатской группы снять законопроект с обсуждения как неподготовленный. Это предложение поддержано не было. Д.Н. Козак как официальный представитель Президента РФ по данному законопроекту выступил с разъяснениями его содержания и обоснованиями необходимости принятия. После содоклада председателя Комитета Думы по вопросам местного самоуправления
B.C. Мокрого представители фракций задали вопросы, на которые ответил Д.Н. Козак. Затем оппозиция неожиданно выступила с предложением не открывать прений, а сразу перейти к голосованию. Судя по смыслу этого предложения, речь шла не об отсутствии аргументов у противников проекта, а о бесполезности «траты времени» на рассуждения о достоинствах и недостатках документа, «поскольку результат голосования был предопределен». Так оно и вышло. По итогам голосования «за» высказались 269 депутатов (59,8 %) – главным образом членов фракции «Единство», против – 128 (28,4 %), воздержались – 4 (0,9 %), не голосовали – 49 (10,9 %).
Принятие законопроекта в первом чтении подняло новую волну обсуждений. Участники дискуссий, проводившихся в разных аудиториях, не ограничивались частными поправками, снова и снова ставились под сомнение концепция документа и его обоснованность.
Союз российских городов провел опрос руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления. По его данным, только 15 % опрошенных высказались безоговорочно за принятие закона. Около 20 % столь же безоговорочно – против. Остальные посчитали возможным закон принять, но с поправками. 70 % подчеркнули, что важнейший вопрос, который должен быть решен законом, – финансовый. В процессе работы над проектом надо добиться увеличения собственных доходов муниципальных образований, стабильных нормативов отчислений в местные бюджеты от государственных налогов, финансовой обеспеченности возложенных на муниципалитеты обязанностей.
Поскольку законопроект в принципе был уже одобрен, муниципалитеты не могли рассчитывать на рассмотрение Думой их доводов в обязательном порядке – на этой стадии прохождения документа официально действовали только субъекты права законодательной инициативы, но и через них, т. е. через депутатов Госдумы и органы государственной власти субъектов Федерации, муниципалы добивались внимания к своим суждениям и замечаниям.
Общее число поправок к законопроекту спустя месяц после принятия его в первом чтении превысило шесть тыс. Многие из них носили взаимоисключающий характер. Учитывая особую значимость законопроекта, Совет Государственной Думы пошел на то, чтобы провести вопреки традиции еще одни парламентские слушания. Несмотря на призывы организаторов не касаться концепции проекта, одобренной при первом чтении, и вести речь только о его конкретных нормах и необходимых уточнениях к ним, участники слушаний обсудили документ «по полной программе». По своему содержанию эта была дискуссия, как бы компенсировавшая не состоявшиеся при первом чтении дебаты. Разумеется, голосования по итогам слушаний не было. Не принималась и резолюция. Формально Комитет Госдумы не обязан был рассматривать озвученные на слушаниях идеи. Поезд, как говорится, уже ушел. Дискуссия была для проекта безопасна, и, может быть, поэтому круг ее участников был существенно расширен по сравнению с первыми слушаниями. Пожалуй, это была одна из самых острых открытых дискуссий о реформе местного самоуправления, еще раз доказавшая наличие стойкого сопротивления намеченным переменам, нежелание, по крайней мере части муниципальных и региональных властей, обновить сложившееся положение дел, с которым основательно свыклись.
Существенным аргументом противников если не проекта в целом, то некоторых его положений стало утверждение о несоответствии документа Конституции РФ, нарушение им прав населения на местное самоуправление, на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, ограничение свободы создания муниципальных образований. «Если через несколько лет принятие такого закона, – говорил мэр подмосковного города Красноармейска В. Пашенцев, – криминалисты не назовут изнасилованием в особо изощренной форме, то, значит, мы все будем гордиться тем, что принимали участие в более достойном деле».
И все-таки большинство участников слушаний в своей критике ограничились предложением поправок в текст законопроекта. Речь шла об уточнении перечня вопросов местного значения, решаемых поселениями, о предоставлении муниципальным образованиям права самим регулировать состав этих вопросов, об изменении параметров создания поселений, о пересмотре переходных положений и т. д.
Снова был поднят вопрос о необходимости синхронного принятия закона о местном самоуправлении и поправок в бюджетное и налоговое законодательство. К 1 апреля Правительство, несмотря на официальные обращения Думы, не представило никаких законопроектов по этому вопросу. Выступивший на слушаниях руководитель Департамента Минфина РФ А. Лавров изложил суть рабочего варианта изменений налогового и бюджетного законодательства и заявил, что окончательный вариант в принципе возможен тогда, когда во втором чтении законопроекта о местном самоуправлении точно определится сфера деятельности органов местной власти.
