Согласно Регламенту Думы содержательные поправки в законопроект, рассматриваемый в третьем чтении, вносить уже нельзя. Но Регламент (ст. 125) предусматривает, что в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Такая инициатива была проявлена лидерами ряда фракций. Проект был возвращен во второе чтение. Дума рассмотрела и утвердила новую таблицу поправок, подготовленную Комитетом по вопросам местного самоуправления. Фактически без обсуждения, хотя поправки оказались достаточно существенными. В главе о переходных положениях не только были изменены сроки введения в действие закона и иных, связанных с этим мероприятий, но и формулировки, затрагивающие их содержание. В частности, исключенным оказалось столь остро дискутировавшееся положение о том, что закон вступает в силу в установленный срок, если не позднее 31 марта 2004 г. будут официально опубликованы и не позднее 1 января 2005 г. вступят в силу федеральные законы о внесении вытекающих из требований закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Правда, долгожданный правительственный законопроект о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы поступил в Думу 4 сентября, но его содержание вовсе не гарантировало соответствия замыслу законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее, понимая, что финансовые законопроекты будут обсуждаться и приниматься Думой уже следующего состава, депутаты утвердили все предложенные Комитетом поправки во втором чтении. Тут же приняли закон в третьем чтении и направили его в Совет Федерации. За закон проголосовали 246 депутатов (54,7 %), против – 150 (33,3 %), не голосовали 54 (12 %).
В Совете Федерации закон прошел без осложнений, затем поступил Президенту РФ, который и подписал его 6 октября 2003 г.
Глава VI. Соотношение государственной власти и местного самоуправления
Оптимальное для данных условий позиционирование государственной власти по отношению к местному самоуправлению долгое время нащупывалось путем многочисленных проб и ошибок. С изданием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вырисовывается относительно четкое соотношение государственной власти и местного самоуправления, хотя считать его окончательным вариантом не стоит. Будучи приемлемым для нынешних условий, он, естественно, обновится при изменении этих условий.
На данном этапе, как и прежде, государство в лице законодателя определяет статус местного самоуправления; как и прежде, решения органов местного самоуправления общеобязательны для населения; по-прежнему органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия; как и раньше, государство обеспечивает судебную защиту местного самоуправления, осуществляет надзор за законностью действий органов местного самоуправления и контроль за выполнением ими государственных полномочий. Вместе с тем Федеральный закон от б октября 2003 г. внес немалые изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, которые характерны усилением присутствия государственной власти в местном самоуправлении. Это усиление обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса на дорогу стабильного развития. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, были рассчитаны Конституция России и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не удалась. Эта модель себя не оправдала.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 г. учитывает реалии, суть которых в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготении его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует на федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного самоуправления. На единую законодательную основу переводится решение многих вопросов организации местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области субъектов Федерации, но с другой – предоставляет дополнительные федеральные гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития общества и государства.
1. Возможность осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления
Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от б октября 2003 г., – встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность.
Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает новый шаг в укреплении «вертикали власти».
Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов местного самоуправления. В связи с этим, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решение ряда вопросов, с другой – гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.
Если старый статутный Закон определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относил к предмету других федеральных законов и законов субъектов Федерации, то новый Закон непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и контроля за ним.
Федеральный закон № 131-ФЗ дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. Тем самым поставлен правовой заслон не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление.
Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Причем это право может использоваться безотносительно к тому, как должностные лица решают вопросы местного значения. Таким образом, исходя из буквального смысла Закона устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.
По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения – городские и сельские – в принципе от него освобождены. Но под государственным воздействием могут оказаться важные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В связи с этим приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами.
Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. временной финансовой администрации. Следуя Конституции, органы государственной власти, по точному смыслу Закона, не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Сами по себе вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).
