Мера участия федерального и регионального уровней в законодательном регулировании предметов совместного ведения Конституцией не определена. Возможность углубления федерального центра в этом регулировании достаточно широка. Но не до такой степени, чтобы обосновывать полное усмотрение центра в установлении собственной роли в этом деле. Должна быть объективная обусловленность соотношения участия центра и регионов в решении вопросов совместного ведения. Не может быть оправдана только политической волей или иными субъективными обстоятельствами такая централизация решения этих вопросов, при которой за регионами остаются чисто декоративные полномочия. Нельзя признать приемлемыми какие бы то ни было ссылки на Конституцию, если они противоречат принципу федеративного устройства государства. Федерация по сути является особой территориальной гарантией демократии. Полномочия субъектов Федерации существенно отличаются от полномочий административно-территориальных единиц унитарного государства. Закрепление в Конституции федеративного устройства означает признание и обеспечение неординарных условий децентрализации государства.
Объективную необходимость того или иного уровня централизации решения вопросов совместного ведения, целесообразность пределов правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне возможно определить только в ходе федерального законодательного процесса, т. е. при подготовке соответствующих федеральных актов, разграничивающих полномочия разных уровней публичной власти, при учете федеральным уровнем мнений на сей счет субъектов Федерации. Заранее и навсегда установить параметры этой необходимости невозможно – слишком подвижны условия существования и развития Федерации.
Отношения между федеральными и региональными инстанциями находятся в постоянном динамичном напряжении. Детально фиксировать все моменты этого напряжения – безрезультатное занятие. Здесь приемлемы лишь общие формулы, опираясь на которые можно решать текущие или этапные проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных властей.
Такие общие формулы выработаны Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Суд указал на то, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Вместе с тем в Постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Суд определил, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.
Оптимальное соотношение централизации и децентрализации преследует главную цель – каждый уровень власти должен иметь полномочия, позволяющие ему на данном уровне эффективно, т. е. с наибольшими позитивными результатами и экономией, решать поставленные перед ним задачи. При одних условиях это требует усиления, при других – ослабления централизации и, соответственно, децентрализации. При всех условиях федеральные инстанции должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», избегая регулирования отношений, который без ущерба для дела может урегулировать субъект Федерации[85].
Сказанное относится к разграничению законодательного регулирования всех предметов совместного ведения. Вместе с тем подходы к каждому из этих предметов, закрепленных в ст. 71 Конституции, имеют свои особенности. Это касается и предусмотренного в п. «н» ст. 71 Конституции установления общих принципов организации местного самоуправления.
Что такое «установление общих принципов»? Эту формулу можно понимать двояко. В узком смысле «установление общих принципов» означает определение различных правовых подходов к организации местного самоуправления путем закрепления перечня основ организации муниципальной власти, составляющих идейный каркас важнейшего демократического института. Именно перечня основ. В широком же смысле формула «установление общих принципов» предполагает не только обозначение общих принципов, но и раскрытие их содержания, их сути.
Авторы работ по вопросам местного самоуправления по-разному определяют состав общих принципов местного самоуправления. Основываясь на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, к ним можно отнести:
самостоятельное (в пределах полномочий, установленных законом) решение населением вопросов местного значения путем использования форм прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;
учет мнения населения при образовании, преобразовании, изменении границ, упразднении муниципальных территориальных единиц;
возможность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
право органов местного самоуправления на обладание в рамках национальной экономической политики достаточными собственными финансовыми ресурсами;
соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям, предоставленным Конституцией или законом;
обязательность пополнения по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;
законность осуществления местного самоуправления; осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления только в порядке и случаях, установленных Конституцией и законом и, как правило, в целях обеспечения соблюдения законности;
право органов местного самоуправления на судебную защиту. Устанавливая этот или другой – более широкий или узкий – перечень общих принципов организации местного самоуправления, федеральный законодатель ограничил бы себя в регулировании местного самоуправления. Но дело и в другом. Принципы организации местного самоуправления, лишь названные в Законе, не дают достаточного представления об их содержательном наполнении, об организационно-правовых механизмах их осуществления. Если предоставить возможность их интерпретации и определения путей осуществления субъектам Федерации, это может привести к многозначному толкованию их сути, неоправданному разнообразию при их реализации. Вот почему федеральный законодатель не просто определяет данные принципы, но раскрывает их содержание, исходя из расширительного понимания конституционного определения.
Все дело в том, как далеко федеральный законодатель уходит в раскрытии содержания общих принципов организации местного самоуправления, насколько детально он определяет это содержание. В этом заключается проблема соотношения федерального и регионального участия в законодательном регулировании местного самоуправления. При всех условиях, имея в виду федеративную природу российского государства и то, что установление общих принципов местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, на федеральном уровне местное самоуправление должно регулироваться не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации общих принципов его организации и процедур их применения в законодательстве субъектов Федерации. Причем речь не должна идти об ограничении региональным законодательством права граждан на осуществление местного самоуправления, а о конкретизации и дополнении федеральных гарантий этого права.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному Федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы Федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, Федеральный закон определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относилось регулирование законами субъектов Федерации:
