Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному Федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы Федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, Федеральный закон определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относилось регулирование законами субъектов Федерации:
порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (ст. 8 и 13);
особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 5);
порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (ст. 5 и 8);
разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ст. 6);
определения наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (кроме представительных органов и выборных должностных лиц), порядка формирования органов местного самоуправления, их компетенции, сроков полномочий, подотчетности, вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17); порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23); порядка реализации полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в отдельных поселениях (ст. 15 и 24);
статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18);
наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочий по изданию этих актов, порядка их принятия и вступления в силу (ст. 19);
порядка назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума (ст. 22) и др.
Таким образом, законы субъектов Федерации должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако многие регионы не выполнили содержавшуюся в ст. 62 Федерального закона рекомендацию о принятии в трехмесячный срок законов субъектов Федерации, обеспечивающих права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, задерживалось принятие законов субъектов Федерации о порядке проведения муниципальных выборов, гарантирующих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Это вынудило федерального законодателя издать специальный Закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», которым было утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Если к тому времени, когда должны были проводиться выборы, в субъекте Федерации не существовало своего закона о выборах, применялось федеральное Временное положение.
Год спустя Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов высказался в том смысле, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции, федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Опираясь на это Постановление, федеральный законодатель, исходя из того, что субъекты Федерации не приняли в срок свои законы по вопросам, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мог принять свои законы по данным вопросам. Но при этом терялся бы сам смысл наделения субъектов Федерации правом принятия законов по указанным вопросам.
В результате правовая база местного самоуправления в разных субъектах Федерации складывалась неравномерно и с неодинаковой полнотой. К началу 2003 г. в большинстве субъектов Федерации оказались принятыми только статутные законы о местном самоуправлении, а также законы о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о муниципальных выборах, о порядке отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Далеко не во всех субъектах Федерации действовали законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации, об образовании и преобразовании муниципальных образований, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о муниципальном заказе, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении и др. По данным информационной системы «КонсультантПлюс», число законов по вопросам местного самоуправления в одних регионах в два-три раза превышало число таких законов в других регионах.
Кроме того, некоторые субъекты Федерации, принимая свои законы, допускали подчас довольно существенные нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Каждый год из последних 5 лет органы прокуратуры опротестовывали тысячи противоправных региональных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Этими актами субъекты Федерации вторгались в федеральную компетенцию, вмешивались в пределы ведения муниципальных органов, ограничивали права граждан на осуществление местного самоуправления и т. д.
Актами органов субъектов Федерации устанавливались неоправданные особенности организации местного самоуправления, подчас устремлявшие развитие муниципалитетов в неверном направлении. Хотя Конституция РФ предусматривает многовариантность построения местной власти, она предполагает, что эти варианты должны определяться объективными условиями. Но к 1995 г., когда принимался Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ясности в представлениях о границах возможных региональных модификаций общих принципов у законодателя не было, поскольку не было достаточного опыта функционирования демократического института местной власти. Какие бы цели ни преследовал законодатель, принимая Федеральный закон № 154-ФЗ, фактически период осуществления этого акта оказался временем всероссийского эксперимента для выработки форм местного самоуправления, подходящих к условиям реформируемой России.
Именно в ходе этого эксперимента созревали выводы относительно оптимального для данных условий организационного устройства местной власти. Но в то же время становилась очевидной незаинтересованность субъектов Федерации в создании условий для самостоятельного функционирования муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции полномочий и ресурсов региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде республик, краев, областей, округов региональные власти использовали предоставленные им федеральным законодательством возможности для того, чтобы построить такое местное самоуправление, которое было бы для них «удобно», несмотря на то что такое самоуправление противоречило конституционным требованиям.
Причины «неадекватного» законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации вопросов местного самоуправления были многообразны – от умышленного уклонения от исполнения законотворческих обязанностей до объективной невозможности урегулировать соответствующие вопросы в силу недостатков федерального законодательства. Но факт остается фактом – принцип субсидиарности при распределении полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления между федеральным и региональным уровнями оказался не соблюденным. Регионам поручено было решать такие вопросы в данной сфере, которые они не могли решить оптимально, т. е. эффективно и с наименьшими потерями сил, времени и ресурсов.
