И. В. Панова, в свою очередь, сущность прямых и обратных связей между административным материальным правом и процессом характеризует следующим образом: «Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно»[50].
Правовая природа административного процесса раскрывается через его назначение, состоящее в обеспечении реализации материальных норм российского права (причем не только административного, но и других отраслей, например финансового, земельного, экологического, трудового, гражданского и предпринимательского права и др.). Это качество отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает необходимыми признаками процессуальной отрасли российского права. По широте сферы обеспечения потребностей материальных норм различных отраслей права административный процесс стоит в одном ряду с процессом гражданским[51].
Мы считаем данную точку зрения в наибольшей степени соответствующей теории, законодательству и правоприменительной практике. Для сравнения отметим, что «юрисдикционная» концепция (в отличие от «управленческой») не придает системе административно-процессуальных норм значения самостоятельной отрасли права, а рассматривает ее только в качестве института материального административного права.
В. Д. Сорокин подчеркивает, что административный процесс – особый вид государственно-властной деятельности, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений. Процессуальная деятельность соответствующих субъектов (прежде всего, органов и должностных лиц исполнительной власти), а также административно-процессуальные правоотношения являются взаимосвязанными элементами административного процесса. При этом его уникальная юридическая природа сформировалась в результате синтеза двух социально-правовых факторов: 1) широты и многоплановости сферы государственного управления и 2) правотворческой функции исполнительной власти[52].
«Итак, административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс – это деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»[53].
Как отмечают В. Н. Баландин и А. А. Павлушина, именно В. Д. Сорокин впервые стал определять процесс через деятельность, увидел взаимосвязь этих явлений, а также предложил целую систему юридических свойств, определяющих общеправовую категорию «процесс»[54].
Обращение к юридической литературе показывает, что «управленческую» концепцию поддерживает большинство ученых[55]. «Широкое» понимание административного процесса соответствует современным тенденциям правотворческой деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда необходимо принимать такие законы и иные нормативные акты, которые создавали бы правовые гарантии защиты граждан от неправомерных действий и решений со стороны субъектов государственного управления[56].
По мнению А. П. Коренева, «административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений»[57]. Автор, с нашей точки зрения, верно определил общее назначение и характерные черты административного процесса, признав его формой реализации, претворения в жизнь норм материального права (как административного, так и других отраслей). Особое свойство, отличающее административный процесс от других видов процесса (например, уголовного, гражданского), ученый видит в том, что административный процесс может быть представлен в качестве системы последовательно совершаемых действий по осуществлению управленческой деятельности. Кроме того, он регулирует более широкий круг общественных отношений, обладает более сложной структурой производств. Таким образом, в полном соответствии с «управленческой» концепцией А. П. Коренев считает административный процесс «специфической юридической формой управленческой деятельности»[58].
Как полагает Д. Н. Бахрах, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»[59]. Признавая юридическое равноправие административного, гражданского и уголовного процессов, он определяет административный процесс в качестве урегулированной административно-правовыми нормами деятельности субъектов управления (органов исполнительной власти, а в некоторых случаях – судей и прокуроров), направленной на решение определенных управленческих дел и достижение юридических результатов[60].
Д. Н. Бахрах выделяет следующие характерные признаки административного процесса: 1) стадийность процесса, т. е. наличие системы взаимосвязанных, последовательно совершаемых действий, составляемых документов и принимаемых решений; 2) принципы и цели деятельности; 3) круг участников процессуальных отношений, их процессуальный статус; 4) наличие властных актов, принимаемых в ходе разрешения юридических дел, их правовое оформление; 5) сроки совершения процессуальных действий; 6) подведомственность дел, отдельных вопросов, действий, связанных с процессом; 7) виды и источники доказательств; 8) гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов; 9) процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил[61].
Однако мы не можем согласиться с утверждением автора о существовании «трех административных процессов» (административно-правотворческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного)[62]. По нашему мнению, «административный процесс» – единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные «процессы». В связи с этим представляется верной формулировка М. Я. Масленникова: «…производств может быть множество, административный процесс – только единичен»[63].
Мы считаем перспективным научным направлением «комплексный» («интегративный») подход в исследовании проблематики административного процесса, который, по сути, является определенной разновидностью «управленческой» концепции. Данный подход прослеживается в работах ряда авторов (в их числе, например, Ю. С. Адушкин, Ю. М. Козлов, В. М. Манохин, И. В. Панова и др.), предложивших рассматривать административный процесс как органичный комплекс функциональных элементов (правотворчество органов исполнительной власти, а также позитивное и юрисдикционное правоприменение).
Данный подход успешно развивался Ю. М. Козловым, методологической инновацией которого следует признать эффективное использование «двоякой трактовки» сущности и назначения административного процесса – как в правоприменительном («управленческом», «широком»), таки правоохранительном («юрисдикционном», «узком») смыслах. Государственно-управленческая деятельность, считает ученый, в основном сориентирована на решение задач позитивного характера, юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску. Но в то же время процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению позитивных юридических результатов, предполагаемых диспозицией материальной нормы. На долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, в рамках административного процесса могут реализовываться как диспозиции (процедурное производство), так и санкции (юрисдикционное производство) соответствующих норм материального административного права[64].
