«Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в узком (правоохранительном) смыслах составляет административно-процессуальная деятельность:
а) административно-процедурная;
б) административно-юрисдикционная.
В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это – реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и тому подобных функций и полномочий.
Во втором случае в центре внимания – осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании»[65].
Резюмируя изложенное, Ю. М. Козлов определяет административный процесс «в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»[66].
В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин и 3. А. Багишаев исходят из функционального назначения материальных административно-правовых норм, призванных регулировать отношения как позитивного (организация экономики, социальных систем и т. д.), так и юрисдикционного характера (устанавливающие, в частности, признаки составов административных правонарушений). В связи с этим они предлагают все административно-процессуальные нормы также отнести к двум группам, обеспечивающим порядок реализации указанных материальных норм: 1) в сфере позитивного государственного управления (регулирующие регистрационное, лицензионное производство и др.); 2) в юрисдикционной сфере (регулирующие, например, производство по делам об административных правонарушениях, по рассмотрению административно-правовых жалоб и споров)[67]. Аналогично трактует понятие административного процесса и Д. М. Овсянко, по мнению которого процесс охватывает две обобщающие видовые группы административно-процессуальных производств – юрисдикционные и процедурные[68].
О. К. Застрожная считает, что административным процессом является «урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права»[69].
И. В. Панова пишет, что «административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) (курсив наш. – С. III.) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная)»[70].
Предложение включить в административный процесс административное судопроизводство подвергнуто аргументированной критике со стороны Д. Н. Бахраха и В. Д. Сорокина. Ученые, акцентируя внимание на субъектном критерии процессуально-правовой деятельности, считают, что административное судопроизводство «по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный»[71]. «Не лучше ли административное судопроизводство понимать как правосудие по административным делам, осуществляемое в порядке, установленном нормами административного права, и сосредоточить внимание на актуальных вопросах формирования и деятельности этого вида судебной власти?»[72]
Итак, анализ рассмотренных научных подходов приводит нас к следующему выводу: «управленческая» концепция в наибольшей степени соответствует правовой реальности и доктрине, позволяет в полной мере учитывать особенности разносторонней и динамичной государственно-управленческой деятельности. Очевидна ее практическая значимость, ориентированность на совершенствование государственного управления, укрепление законности и правопорядка[73]. В связи с этим актуально мнение Ю. А. Тихомирова о том, что «демократический потенциал административно-процессуальных норм нужно использовать полнее, особенно выявляя их социальную ориентацию на обеспечение прав всех участников государственного управления, на защиту прав граждан и в публичной сфере, и в частной»[74].
В «управленческой» концепции заложен существенный научно-практический потенциал развития (в общетеоретическом и отраслевом плане). В ходе ее разработки был критически оценен ряд материальных и процессуальных аспектов института административной ответственности, предложены научно обоснованные пути их оптимизации, дан анализ специфики регулирования «традиционных» и новых производств в структуре административного процесса, определены критерии и примерная схема кодификации административно-процессуальных норм[75]. Перечисленные проблемы обладают особой актуальностью и практической значимостью, их решение относится к приоритетным направлениям российской административно-правовой политики.
Кроме того, в рамках данной концепции исследован ряд фундаментальных проблем общетеоретического характера, обусловленных системной природой права. Например, доказано существование единого предмета и, соответственно, единого метода правового регулирования, определены критерии отрасли в системе права, обоснована отраслевая организация административно-процессуальных норм, исследованы сущность и общие признаки юридического процесса[76].
Примечателен и тот факт, что через 40 лет после издания своей работы «Административный процесс в СССР» (1964 г.), в которой на суд научной общественности впервые была представлена «юрисдикционная» концепция, Н. Г. Салищева в 2004 г. существенно корректирует прежние взгляды в пользу «управленческой» концепции. «Административный процесс – это совокупность определенных производств, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными правовыми актами и связанных как с позитивной деятельностью органов государственной администрации (курсив наш. – С. III.), так и с применением мер административного принуждения»[77]. Административный процесс, как теперь считает Н. Г. Салищева, включает три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию[78].
Вместе с тем путь к достижению объективной истины в понимании административного процесса проходит через глубокое исследование разнообразных научных концепций. Как отмечал А. Е. Лунев, каждый из авторов по-своему трактует вопросы административного процесса, но в конечном счете все они выражают одну общую мысль о том, что административный процесс – важное средство правового регулирования деятельности административного аппарата, гарантирующее законность и охраняющее интересы государства, общества и гражданина[79]. Очевидно, что богатый опыт российской науки административного права представляет собой концептуальную основу совершенствования организации и функционирования исполнительной власти.
§ 2. Принципы административного процесса
Как и другие виды юридического процесса, административный процесс осуществляется на основе ряда основополагающих идей – принципов, установленных правом. В них заложена «генетическая» программа правового регулирования управленческих отношений, складывающихся в ходе реализации исполнительной власти. Система данных принципов отвечает идее «человеческого измерения» государственной политики, в свете которой административные институты рассматриваются в качестве средств обеспечения прав и свобод личности.
По мнению Е. В. Додина, принципом административного процесса может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно обособленная черта, исходная установка[80]. «Принципы административного процесса, – пишет И. В. Панова, – это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер»[81]. М. Я. Масленников считает, что принципы – это основные, носящие обобщенный характер положения, руководящие идеи, закрепленные в Конституции РФ или вытекающие из законодательства. Если цели процесса выражают его назначение и суть, то принципы – определяют средства достижения этих целей[82].
