Сегодня картина меняется: отдельные муниципальные органы власти пытаются игнорировать федеральное законодательство и ставят свои интересы выше интересов государства. Все это негативно отражается на становлении новой российской государственности и реализации конституционного принципа политического многообразия.
Обращаясь к вышеизложенному, мы можем сделать вывод о том, что в муниципальных отношениях должны четко действовать две правовые аксиомы. Во взаимоотношениях формально равных субъектов эффективно работает аксиома: «разрешено все, что не запрещено законом», а во взаимоотношениях, основанных на принципе повелевания-подчинения, применяется аксиома: «вышестоящему субъекту запрещено все, что прямо не разрешено законом». Именно исходя из данных аксиом следует строить взаимоотношения муниципальных органов с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Целеполагающим моментом в аспекте реализации конституционно-правового принципа политического многообразия, является разделение государственной власти. Статья 10 Конституции РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Известно, что квинтэссенция концепции разделения властей заключается в системе «сдержек и противовесов», силовом балансе различных ветвей государственной власти.
Однако, по нашему мнению, необходимо выделить еще одну ветвь – президентскую власть. В соответствии с п. 1 ст. 11 Конституции РФ «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, у нас, кроме законодательной (Федеральное Собрание), исполнительной (Правительство РФ) и судебной (суды) ветвей власти, выявляется еще одна – президентская. Проблема места и роли Президента РФ в системе разделения и взаимодействия ветвей государственной власти зачастую поднимается в научных дискуссиях.[363]
Суть дискуссии о природе президентской власти и ее взаимоотношениях с триадой (законодательной, исполнительной и судебной властью) сводится к выяснению вопроса о существовании качественной основы ее выделения. Одни авторы полагают, что триада покрывает все «поле власти», дает четкое представление о ее основных институциональных структурных элементах, границах и характере отношений между ними.[364] Другие отмечают, например, что понятие «исполнительная власть» не совсем определенно.[365] Скажем, если речь идет об исполнении законов, то их влияние распространяется как на простых граждан, так и на представителей законодательной власти.
Отдельные исследователи считают, что классическая триада не исчерпывает всех разновидностей государственной власти[366]. Данная позиция отражена в международной правовой практике. В некоторых зарубежных Конституциях утверждается целый ряд других видов власти: «избирательная власть» (Никарагуа), «учредительная власть» (Германия). Также необходимо отметить, что в современном сложном и динамичном обществе нередко отмечается возникновение так называемых «центров власти», т. е. определенных социальных, политических и других институтов, оказывающих влияние на государственную жизнь, например, церковь, средства массовой информации.
Говоря о президентской власти, отметим, что впервые, существенную поправку к теории разделения властей сделал в XIX в. Б. Констан. Он специально выделил власть короля, которая, согласно его представлениям, не сливается ни с одной властью. Назначение короля – быть «над» (столкновениями ветвей власти, борьбой мнений и т. д.). Монарх выше политических страстей, он гарант свободы, прав человека и порядка. Данная точка зрения находила и конституционное воплощение. Например, в Конституции Португалии в 1826 г. было прописано следующее положение: «Уравновешивающая власть является основанием всякой политической организации и принадлежит исключительно королю как верховному главе нации, дабы он непрерывно мог заботиться о независимости, согласии и гармонии остальных ветвей».[367] Сегодня в некоторых странах (Канада, Швейцария и др.) имеются системы специальных органов контроля, независимость которых от законодательной, исполнительной и судебной власти всячески подчеркивается и которые характеризуются как «контрольная власть»[368].
При этом многие могут возразить ученым, касающимся вопросов разделения власти и властеотношений, позиции которых изложены выше, и отдадут предпочтение «контролирующей», четвертой власти, утверждая, что мы вступаем в противоречие с основным принципом классического правового государства – принципом разделения государственной власти. Однако, по нашему мнению, разделение властей не является универсальным политическим принципом и имеет два аспекта. Во-первых, разделение государственной власти, система «сдержек и противовесов» не всегда самодостаточна и не всегда способна решать все проблемы государственной деятельности. Например, классическим примером разделения государственной власти являются до сих пор только США. В европейских странах данное явление не носит строго последовательного характера. Но и в США границы деятельности органов государственной власти являются подвижными. Периодически дают о себе знать тенденции подмены функций Конгресса Президентом, вторжение Верховного суда в решение политических вопросов и т. д.
Во-вторых, государственную власть можно до такой степени разделить и «рассеять», что это приведет к распаду государства или такому обострению конфликтов между властями, что они дестабилизируют общественную жизнь. К теории разделения государственной власти отрицательно относились Руссо, Радищев, Гегель, Энгельс. Руссо и Радищев видели в ней стремление лишь к компромиссу, а не к эффективному управлению. Гегель усматривал в данной системе источник враждебности органов власти по отношению друг к другу, препятствие к единству власти, ее мощи. Энгельс рассматривал разделение власти только как прозаическое деловое разделение труда, примененное к государственному механизму. Маркс и Ленин считали, что есть не разделение власти, а разделение функций управленческого труда, ведущее к отчуждению различных органов власти, их враждебности, снижению эффективности управления. По их мнению, оптимальной формой организации власти является единая корпорация, формируемая народом, одновременно принимающая законы в интересах большинства населения и исполняющая их. Согласно им нет разделения власти, есть противоборство властей.
Руссо именно в слиянии ветвей государственной власти видит высшую форму демократии.[369]
Возвращаясь к государственному устройству России, отметим, что в нашем государстве сложилась полупрезидентская модель управления, которая оказалась достаточно адекватной переходному обществу. Она обладает крайне необходимыми для такого общества качествами – повышенной гибкостью и высокой степенью стабильности. Например, Президент, опосредуя взаимодействие Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, в конфликтных ситуациях охлаждает накал страстей между ними. Ему принадлежит право роспуска Государственной Думы РФ и отставки правительства РФ. Это достаточно сложная процедура, которая, однако, предполагает возможность поддержания «контакта» между ветвями власти на основе согласительных механизмов.
По мнению отдельных исследователей, президентская власть в России недостаточно институционализирована: вследствие того, что нет закона о Президенте РФ, он может выходить за правовое поле своих полномочий и т. д. Однако здесь мы солидарны с правоведом М. В. Баглаем, который объясняет объективные причины такого положения: «Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной власти и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях… Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации».[370]
