Многообразные нормы финансового законодательства, регулирующие бюджетные отношения в Российской Федерации (Конституция РФ, федеральные законы, договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ), требуют их согласования между собой и с другими отраслями права. Конституционные основы бюджетного федерализма должны формироваться из правовых основ единого рынка и единой финансовой политики. Конституционные основы российского бюджетного федерализма не имеют убедительной правовой аргументации с точки зрения построения единой системы норм финансового взаимодействия в рамках финансовой деятельности государства, требуют доктринального осмысления и развития в конституционных законах.
Конституция РФ закрепляет рыночные отношения, защиту частной собственности и равноправие субъекта в реализации их бюджетных полномочий.
Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, все субъекты федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Однако представляется, что принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом (ст. 132 Бюджетного кодекса РФ) имеет особенности, так как уровни бюджетной системы не равнозначны.
Распределение бюджетных средств не может осуществляться без учета всех параметров финансового состояния субъекта: его внешнего и внутреннего долга, степени собираемости налогов и поступления доходов. Но при этом необходимо исходить из единых критериев социальной обеспеченности и инвестиционной активности.
Зафиксированное в ст. 5 Конституции РФ равноправие предполагает равенство обязанностей и прав субъектов в финансовой сфере, но не автоматическое единообразие в оценке бюджетного статуса субъекта. Конституционный принцип бюджетного равенства субъектов вытекает также из гражданско-правовых основ имущественного оборота, устанавливающих равенство участия этого оборота.
В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, «по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ», что однозначно характеризует вопросы ведения, объединенные в ст. 71 Конституции РФ как сферу исключительной компетенции РФ.
В сфере налогово-бюджетного федерализма принцип равноправия субъектов является важнейшим, когда недопустимо присвоение отдельным субъектом федерации на индивидуальных началах определенных льгот. Редкие исключения из общего налогово-бюджетного режима должны опираться на общий критерий, общее условие и порядок распространения на все субъекты федерации.
Налоговые и бюджетные отношения однако формируются с нарушением конституционного принципа равноправия субъектов РФ, часто с учетом этнического состава и большого уровня бюджетных расходов при высокой доли собранных налогов, финансовых средств федерального бюджета, с помощью которых формируется значительная часть их бюджетов.
Одним из ключевых условий реализации социальных гарантий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, является создание систем их финансового обеспечения. Большая часть таких гарантий финансируется за счет бюджетных средств (совокупности федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов – ст. 6 БК РФ).
Обеспечение конституционных гарантий является формирование государственных внебюджетных фондов, аккумулирующих налоговые и (или) неналоговые поступления, которые в дальнейшем должны расходоваться исключительно для обеспечения соответствующей гарантии (по принципу адресности, закрепленному в ст. 38 БК РФ). Через систему государственных внебюджетных фондов реализуются конституционные права граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Финансирования конституционных гарантий осуществляется через учет потребности в расходах на их реализацию наравне с другими направлениями расходов бюджетов и, в случае недостатка прогнозируемых сумм бюджетных доходов для финансирования расходов, из вышестоящего бюджета будет выделяться финансовая поддержка.
По Конституции РФ федеральные налоги и сборы в полном объеме находятся в федеральной собственности и только в процессе (и в результате) ежегодно принимаемых федеральных законов о федеральном бюджете в определенной доле передаются в распоряжение и использование субъектам федерации и органам местного самоуправления.
При этом федеральное налоговое и бюджетное законодательство не фиксирует закрепление федеральных регулирующих налогов как процесс передачи бюджетных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъектов РФ. Налоговые поступления в федеральный бюджет от налогоплательщиков данной территории не означают перераспределения собственности субъекта в федеральную собственность.
Следует обратить внимание на концептуальные основы бюджетной и налоговой правовой теории, рассматривающей налоги как часть общественной «публичной собственности», распределяемой под контролем как государства, так и налогоплательщиков.
Концептуальные изменения в бюджетно-налоговом законодательстве позволят:
– учитывать в отношениях налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношениях интересы граждан как собственников, определять бюджетные трансферты в аспекте понятий отношений собственности: закрепление, распоряжение, передача прав, использование и т. д., в том числе и с учетом положений Гражданского кодекса РФ;
– снизить уровень правовых коллизий между федеральными налоговыми и бюджетными нормами и между регионами с разным бюджетно-налоговым законодательством;
– обеспечить усиление контроля на территориях за движением финансовых потоков, формирующихся на базе федеральной собственности.
Функционирование налогово-бюджетного федерализма сегодня нельзя признать полнокровным, поскольку местные бюджеты как звено бюджетной системы РФ не включены в правовом отношении в систему государственного управления, а следовательно, в налогово-бюджетном федерализме не полностью реализуются его принцип – обеспечение единства интересов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
На содержание исследуемого понятия одной из первых обратила внимание профессор В. М. Родионова. Бюджетный федерализм – это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления. Проблема бюджетного федерализма, занимая, по словам профессора В. М. Родионовой, ключевое положение в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее разработанных в теоретическом плане[17].
Российские исследователи современных региональных проблем экономисты В. Н. Лексин и А. Н. Швецов пишут: «В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и определения самого понятия, не существует»[18].
Значение налогов как части бюджетов и как политического инструмента нередко связывают с феноменом государственной власти, с проблемой не только федерализма, но и государственного суверенитета. Такие подходы, например, подробно разработаны во французской налоговой (фискальной) доктрине. Так, Г. Жест и Ж. Тиксье подчеркивают, что «власть облагать налогами и политическая власть взаимосвязаны… Налог всегда был важнейшим проявлением государственного суверенитета. Обладать властью облагать налогами – значит управлять государством»[19].
Наиболее полно теоретическая основа бюджетного федерализма как конституционной правовой базы реализации бюджетных прав Российской Федерации и ее субъектов изложена в работах по финансовому праву. Однако представляется, что понятия, данные в юридической финансовой науке неполно отражают глубину этих властных имущественных отношений[20].
Налогово-бюджетный федерализм и связанные с ними межбюджетные отношения можно охарактеризовать как систему конституционных финансовых отношений единого рынка между органами власти и управления на всех стадиях формирования, распределения и перераспределения публичной собственности (бюджетных денежных средств) на принципах и нормах бюджетного, налогового и межбюджетного регулирования властных денежных обязательств государственных органов, организаций и других участников бюджетных отношений.
Целесообразно устоявшееся понятие бюджетного федерализма дополнить его связями с различными денежными обязательствами бюджета в условиях рынка (ценные бумаги государства, внешний и внутренний долг, инвестирование бюджетных средств).
