В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых или с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).
Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования.
Одна из наиболее сложных проблем государства – оптимизация территориальной структуры власти. Все многообразие выработанных человечеством форм территориальной организации может быть сведено к двум базовым вариантам: централизованного и децентрализованного управления.
Проблема распределения полномочий в федеративных государствах заключается в отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантированную конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения выполнения всего комплекса государственных функций.[41]
Федеративные государства могут быть централизованы в большей или меньшей степени, в зависимости от распределения властных полномочий и ресурсов между федерацией и ее составляющими.
Какой же вариант характерен для российского федерализма?
Выбор между ними, как показывает история, обусловлен размерами территории и степенью гомогенности объединяемого ею населения.[42]
В последние десятилетия XX века децентрализация территориальной организации власти отмечалась практически во всех западных странах. В западной политологии и конституционном праве федерализм признается наиболее либеральной и перспективной формой политической организации.
В правовой доктрине федерацией называется союз государств, основанный на договоре. Отличительные признаки федерации:
1) территория федерации состоит из территории ее субъектов;
2) субъекты федерации обычно обладают учредительной властью, т. е. могут иметь свою конституцию;
3) компетенция разграничивается союзной конституцией;
4) каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;
5) в большинстве федераций единое гражданство.
Без сомнения, отличительными чертами нашего государственного устройства является федерализм с учетом огромных размеров страны, количеством субъектов (89), а также того обстоятельства, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого государств.
Можно вычленить три общих проблемы, которые позволяют выявить в мировой практике случаи, представляющие наибольший интерес в плане определения места российского федерализма, и дать ориентиры для современных дискуссий о распределении полномочий в Российской Федерации: 1) распределение законодательных полномочий; 2) организация функций исполнительной власти; 3) статус и роль органов местного самоуправления.
Федерализм в России уникален. Его трудно ограничить национально-государственным устройством, характерномым для советского периода, и территориальным, которое свойственно большинству стран. Существующий ныне асимметризм, подтвержденный Конституцией РФ, отразил сложный состав государства и прошлое страны.
Почти три четверти субъектов Российской Федерации не обладают статусом государства в составе Российской Федерации, 32 субъекта образованы по этническому признаку. Россия, провозгласив федеративное устройство, сохранила конструкции, которые присущи унитарному государству.
Из опыта создания федераций можно сделать вывод, что при формировании федерации субъекты, объединяясь, обычно создавали центр и передавали ему часть своих полномочий. В России, согласно Конституции, полномочия передаются от центра субъектам, причем их самостоятельность увеличивается неравномерно.
Рассматривая международный опыт государственного устройства, можно обратить внимание на признанную в мире территориальную автономию. Она сложилась в двух видах.
Первый связан с наделением части территории государства более широкими правами, чем другие. Во внимание принимаются особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы населения, подпадающей под понятие «национальное меньшинство». В числе стран, где созданы подобные автономии, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию. В Финляндии специальный статус предоставлен Аланским островам, в Дании – Фарьерским островам и Гренландии, в Португалии – островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции – Корсике, в Великобритании – Северной Ирландии. Автономии в Финляндии и Дании создавались с учетом этнического состава населения. Особый же статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, экономическими и социальными условиями жизни населения.
Во втором случае происходит придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.
Современный российский федерализм сочетает многие элементы из советского и имперского наследия, заимствует опыт либеральных демократий, привнося и свой опыт. Наша страна – молодая многонациональная федерация с существенными этническими и социально-экономическими различиями, с асимметричностью и использованием в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и с диспропорцией в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан.
В Конституции РФ отмечается, что федеративное устройство нашего государства основано на единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Российская Федерация занимает огромную территорию – 17,75 млн кв. км. Это одно из самых многонациональных федеративных государств в мире: по данным переписи населения в 1989 г., в ней имеются 84 нации и народности.
Российская Федерация основана на ряде принципов, один из которых – национальный – означает наличие среди ее субъектов национальных государств (21 республика) и 11 национальных государственных образований (одна национальная область и 10 автономных округов).
После принятия Федеративного договора (3 марта 1992 г.) были созданы принципиально новые субъекты Федерации, которых Россия никогда прежде не имела в своем составе, – административно-территориальные единицы: 6 краев, 49 областей, 2 города федерального подчинения. Всего новых субъектов Российской Федерации – 57. Общее количество субъектов Российской Федерации, ранее равное 32, выросло почти в три раза и составило 89. Таким образом, наряду с прежним национальным принципом строительства Российской Федерации, появился еще один, совершенно новый принцип ее построения – административно-территориальный[43].
Как известно, в унитарных государствах под влиянием федерализма начинаются процессы децентрализации. Элементы федерализма используются как основа формирования местного самоуправления, которое является необходимой частью межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными признаками федеративного устройства. Федерация может быть и формой объединения государств бывшего СССР и тех государств, которые не входили ранее в этот союз, и союзом стран Европы (Европейский союз)[44].
Федерализм – это принцип, режим и форма государственного устройства, дающий возможность обеспечить, с одной стороны, единство, а с другой – разделение государственной власти.
Таким образом, реальная федерация возможна только там, где имеется несколько самостоятельных государств или государственных образований, стремящихся к объединению.
Федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.
Федерация – это соединение нескольких государств (государственно-территориальных образований) в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом – государством, государственным или территориальным образованием – определенной самостоятельности в рамках единого целого[45].
Система разделения государственной власти по вертикали связана с природой государства. На протяжении более 200 лет ученые изучают природу федерализма.
Родоначальником теории федерализма считается Иоханес Альтузиус (1562–1638), который разработал федеральную теорию народного суверенитета. Он утверждал, что федерация образуется в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами. На различных уровнях общности все объединившиеся субъекты связаны между собой прямо или косвенно пактом, цель которого – разделение и использование благ на принципе равноправия. Он сделал вывод о том, что федерация в конечном счете не расчленяет, а интегрирует составные части.
