По-прежнему большая роль в управлении жилищным фондом отводилась домовым комитетам и другим органам общественной самодеятельности, которые согласно ст. 19 ЖК РСФСР призваны оказывать содействие жилищно-эксплуатационным организациям в их работе по обеспечению сохранности и надлежащему использованию жилищного фонда, а также осуществлять общественный контроль за соблюдением гражданами правил пользования жилыми помещениями и содержания жилых домов.
Таким образом, в рассматриваемый период сложилась определенная практика управления жилищным фондом. Способы управления и роль договора в организации обслуживания жилищного фонда различались в зависимости от форм собственности на жилье. Наиболее развернутой и разработанной являлась система управления количественно-доминирующим государственным жилищным фондом, построенная на административных методах, отсутствии договорных начал. В исследуемый период обнаруживаются новые попытки государства привлечь граждан – пользователей жилыми помещениями в процесс управления жилой недвижимостью. Однако добиться эффективного хозяйствования при помощи указанных механизмов не удалось из-за отсутствия заинтересованности у граждан и их объединений в управлении жильем, поддержании его в надлежащем состоянии. Причина такого положения дел в жилищной и иных сферах хозяйствования, по мнению многих, скрывалась в самом характере социалистической (общенародной, коллективной) собственности. Как отмечал А. Г. Быков: «Критерий государственной собственности – «принадлежность всему народу» – неизбежно таил в себе внутреннее противоречие, ибо «принадлежность всему народу» – значит никому, это – «ничейное» имущество. И как следствие «ничейности» имущества – равнодушие к его судьбе»[70]. Выход из сложившейся ситуации социальной апатии виделся в устранении обезлички общенародной собственности, предоставлении гражданам возможности приобретать в собственность жилые помещения.
1.3. Тенденции развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях возрождения частной собственности на помещения в многоквартирных домах
Впервые идея передачи жилых помещений в многоквартирных домах из собственности публичных образований в частную собственность граждан получила воплощение в постановлении Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. № 1400 «О продаже гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда»[71] и последовавшем в его развитие республиканском постановлении[72]. Данные акты предусматривали возможность приобретения гражданами права собственности на занимаемые ими квартиры в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции и капитальному ремонту. При этом устанавливалось, что одна семья сможет приобрести только одну квартиру. Для граждан предусматривалась возможность рассрочка! оплаты и другие льготы.
Указанные акты также содержали положения, направленные на регламентацию основных вопросов эксплуатации и ремонта «домов с квартирами индивидуальных владельцев». Во-первых, исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям и организациям при продаже квартир в многоквартирных домах было рекомендовано содействовать продаже всех квартир в доме (или в секции) и образованию товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи. Во-вторых, порядок обслуживания и оплаты расходов на содержание и ремонт таких домов разрешено определять Советам Министров союзных и автономных республик либо по их решению исполкомам местных Советов народных депутатов при соблюдении следующих принципов:
эксплуатация и ремонт квартир индивидуальных владельцев осуществляются за счет средств владельца квартиры с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта домов на условиях, определенных для домов государственного жилищного фонда;
оплата расходов за коммунальные услуги производится владельцами квартир по тарифам, установленным для государственного жилищного фонда;
обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплутационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами. При этом законодатель не определил модель договора, предназначенного для этих целей.
Принятый 24 декабря 1990 г. Закон № 443-1 «О собственности в РСФСР»[73], признав равенство форм собственности, снял ограничения по количеству и стоимости имущества, в том числе земельных участков, жилых домов, квартир, дач, которые могут находиться в собственности граждан (ст. 10 Закона). Кроме того, в ст. 13 указанного Закона было закреплено право нанимателя жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда и членов его семьи приобрести в собственность соответствующую квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию.
Эта норма получила развитие в Законе РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»[74]. Первоначальная редакция этого Закона также предусматривала передачу гражданам РФ жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), занимаемых ими на условиях социального найма, в собственность как на возмездных, так и на безвозмездных началах.
Процесс приватизации жилья существенно не затронул организацию управления. В 1991 г. в ЖК РСФСР были внесены изменения, согласно которым «за государственными жилищно-эксплутационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (товариществами и иными объединениями)»[75]. Статья 23 Закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» закрепляла самостоятельность собственников жилых помещений в выборе организации для обслуживания этих помещений (государственные жилищно-эксплутационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы и иные хозяйствующие субъекты независимо от организационно-правовых форм). Однако в отношении «жилого дома в целом» сохранены принципы государственного управления: его обслуживание и ремонт осуществляли жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации или их правопреемники, выполнявшие эти функции до начала приватизации[76].
Вместе с тем со снятием ограничений площади жилых помещений, допускаемых к бесплатной передаче в собственность граждан[77], темпы приватизации значительно возросли. Это привело к существенному изменению структуры жилищного фонда по формам собственности. Доля частного жилищного фонда, составлявшая 30 % в 1992 г., превысила 50 % в 1995 г., в том числе доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41 % соответственно. Таким образом, на начало 1996 г. было приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда[78]. Существовавшая система управления и эксплуатации жилищного фонда вошла в противоречие с изменяющейся структурой собственности на жилые помещения, рыночными механизмами. Назрела необходимость реформирования данной системы.
Принятый в конце 1992 г. Закон «Об основах федеральной жилищной политики»[79] определил основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период. Среди основных целей федеральной жилищной политики в законе названы: развитие частной собственности; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда. Закон закрепил право граждан, неправительственных, общественных организаций и иных добровольных объединений нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений в домах всех форм собственности участвовать в управлении жилищным фондом по месту жительства, в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций. Формы такого участия, однако, в Законе раскрыты не были.
1993 г. ознаменовался принятием первого программного документа, задавшего направление ходу жилищной реформы, – Государственной целевой программы «Жилище»[80]. Среди основных направлений государственной жилищной политики, определенных в программе, названо и изменение форм организации управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда. В программном документе намечена реализация мер по всемерной поддержке центральными и местными органами власти и управления граждан, приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора эксплуатирующих организаций. Общие положения, регламентирующие осуществление этих мероприятий, должны были согласно Программе найти отражение в законодательных и нормативных актах федерального уровня.
