При разбирательстве дел из публичных правоотношений действует принцип активности суда, который выражается в том, что суд может истребовать доказательства по своей инициативе (ч. 2 ст. 249 ГПК). Должностные лица, не исполняющие требования суда по представлению доказательств по делу, могут быть подвергнуты штрафу до десяти минимальных размеров оплаты труда.
Законодательством не допускается одновременное рассмотрение в производстве из публичных правоотношений требования о проверке законности актов, решений, действий органов публичной власти и разрешение спора о субъективном праве. И это вполне логично. Судья, установив, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю его право предъявить исковое заявление в соответствии с требованиями ст. 131 и 132 ГПК.
Судебные решения по делам из публичных правоотношений имеют характерные особенности, касающиеся пределов его законной силы, свойство преюдициальном, исполнимости.
Объективные и субъективные пределы судебных решений по делам, возникающим из публичных правоотношений, также имеют специфические особенности.
Лаконичное изложение этих свойств в ГПК (ст. 250) с большими затруднениями воспринимается практиками, в том числе судьями. Это объясняется тем, что по таким делам, как оспаривание нормативных правовых актов, по защите избирательных прав решение, принятое по заявлению одного субъекта, чьи права нарушены, вступив в законную силу, распространяется на всех субъектов регулируемых этим актом правоотношений. Вторичное обращение в суд с заявлением об оспаривании этого же нормативного правового акта по тождественному основанию не допускается (ст. 248, 250 ГПК). В случае поступления такого заявления судья отказывает в его принятии, а если оно ошибочно принято, прекращает производство по делу (ст. 248, 250 ГПК).
Вышеизложенное позволяет сделать некоторые выводы:
1) общие положения производства из публичных правоотношений регулируют подведомственность наиболее сложных и общественно значимых дел;
2) суд возбуждает дело по заявлению лица, считающего, что его права, свободы, законные интересы нарушены оспариваемым актом, решением, действием (бездействием) органа или должностного лица публичной власти;
3) субъекты правового конфликта (заявитель и заинтересованное лицо) не вправе распорядиться материально-правовым требованием, поступившим на рассмотрение суда;
4) суд проявляет активность в истребовании всех доказательств, необходимых для постановления законного и обоснованного решения по делу;
5) бремя доказывания законности оспариваемых правовых актов, решений, действий (бездействия) возлагается на органы публичной власти или их должностных лиц, принявших эти акты, решения, совершивших действия либо не совершивших таковых (бездействие), когда в соответствии с компетенцией орган публичной власти или должностное лицо обязаны были их совершить;
6) судебное решение по делам из публичных правоотношений, вступив в законную силу, имеет общеобязательность для всех субъектов правоотношений, чьи права затрагиваются оспариваемым актом, решением, действием (бездействием).
Эти общие положения с весьма существенными особенностями процессуального порядка рассмотрения и разрешения наиболее сложных и социально значимых дел, возникающих из публичных правоотношений, содержатся в специальных нормах гражданского процессуального законодательства (гл. 24, 25, 26 ГПК).
§ 2
. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в частиПравовая природа дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части характеризуется особой спецификой. Впервые на законодательном уровне судебная подведомственность этих дел была определена в Законе СССР от июня 1991 г. «О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» [165]. В соответствии с этим Законом в суд мог обратиться только прокурор при условии, что его протест был отклонен органом, издавшим правовой акт, или при неполучении прокурором ответа на принесенный протест в установленный законом срок. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона эти дела были отнесены к производству из административно-правовых отношений. Однако в ГПК РСФСР соответствующих изменений и дополнений внесено не было.
Некоторую определенность в отношении судебной подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов внесло постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П. В нем указывалось, что полномочия прокурора обратиться в суд и полномочия суда рассмотреть требования прокурора о признании нормативного акта незаконным основаны на толковании гл. 24' ГПК РСФСР и применении аналогии гражданского процессуального права и закона [166].
Судебная подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов впервые была определена Федеральным законом от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»2.
Новый ГПК 2002 г. в специальной гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» закрепил процессуальные особенности, характерные для этой категории дел.
Суды рассматривают дела:
а) об оспаривании нормативных правовых актов, принятых с нарушением правил принятия, регистрации, опубликования;
б) об оспаривании нормативных правовых актов, которыми нарушены права, свободы, законные интересы граждан;
в) об оспаривании нормативных правовых актов, нарушающих компетенцию органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица.
Спорным является вопрос о праве судов общей юрисдикции признавать недействительными нормативные акты субъектов Российской Федерации. При решении этого вопроса необходимо исходить из того положения, что если заявитель ставит вопрос о соответствии нормативного акта субъекта РФ федеральному либо иному закону, имеющему большую юридическую силу, такие дела подведомственны судам общей юрисдикции. Если же заявитель указывает, что закон субъекта РФ не соответствует Конституции РФ, то вопрос о конституционности такого акта должен рассматриваться Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства.
Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, как родовая, так и территориальная, установлены ГПК. Согласно ч. 1 ст. 26 ГПК дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан и организаций, рассматриваются верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа. Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан и организаций (ч. 1 ст. 27 ГПК). Районные суды вправе рассматривать все остальные дела, не указанные в ст. 26, 27 ГПК.
Территориальная подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов совпадает с родовой в отношении дел, указанных в ст. 26, 27 ГПК. Заявление в районный суд подается по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Наличие юридического интереса у заявителя в рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта является правообразующим фактом. Отсутствие у заявителя юридического интереса по делу об оспаривании акта, не затрагивающего его права, свободы, законные интересы, является основанием к отказу в принятии заявления (ч. 1 ст. 134 ГПК).
Основанием к отказу в принятии заявления является также наличие вступившего в законную силу решения суда по основаниям, указанным в заявлении (ч. 8 ст. 251 ГПК).
Подача заявления в суд по делам об оспаривании нормативных правовых актов не ограничена сроками и не приостанавливает действие оспариваемого нормативного акта.
Заявителем по этим делам могут быть как граждане, так и организации любых организационно-правовых форм, считающие, что их права, свободы, законные интересы. нарушены оспариваемым нормативным актом.
Прокурор, предъявляющий требование в суде о проверке нормативного акта, действует всегда в интересах многочисленной группы лиц, в государственных, общественных интересах. Термин «защита интересов неопределенного круга лиц» не совсем точно отражает круг субъектов, чьи права, свободы нарушаются изданием неправомерного нормативного акта.
