М. Викут - Гражданский процесс

Суд непосредственно не отменяет незаконный акт. На основании решения суда незаконный нормативный акт должен быть отменен законодательным (представительным) органом, издавшим этот акт. Следует отметить ряд мер, принимаемых законодателем по обеспечению исполнения решений о признании недействующими законов, принимаемых законодательными органами субъектов РФ. Речь идет о Федеральном законе от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [168].

Указанным Законом предусмотрены меры реагирования Президента РФ в отношении законодательных (представительных), исполнительных органов и их должностных лиц за неисполнение решения суда по делу о признании недействующим закона субъекта РФ. Такими мерами могут быть:

1) указ Президента РФ о предупреждении органа государственной власти субъекта РФ;

2) представление Президента РФ в Государственную Думу о роспуске законодательного (представительного) органа;

3) решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности и последующей отставке возглавляемого этим лицом высшего исполнительного органа субъекта РФ.

Эти меры, безусловно, важны и своевременны. Принятие указанного закона, в целом, направлено на предотвращение нарушений прав, свобод граждан и организаций принятием незаконных нормативных правовых актов, укрепление законности и правопорядка в целом.

Производство по делам, обозначенным в гл. 25 ГПК РФ, имеет сложную характеристику с точки зрения становления процессуального института рассмотрения и разрешения судами споров гражданина с органами публичной власти. Это объяснялось господствовавшей доктриной о недопустимости разногласий между гражданами страны Советов и государством. Формирование законодательства о безусловном праве граждан на обжалование в суд решений, действий органов публичной власти и их должностных лиц шло медленно и сложно.

Впервые Конституция СССР 1977 г. закрепила право на судебную защиту (ч. 2 ст. 57) и «право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов» (ч. 1 ст. 58) [169]. Однако в тот период Конституция СССР, как и конституции союзных республик, не были законами прямого действия.

Фактором, существенно воздействовавшим на правовой механизм Усиления судебной защиты гражданина от неправомерных решений, Действий органов публичной власти, явилась Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР [170].

Важнейшие положения Декларации о судебной защите прав и свобод граждан от произвола чиновников были реализованы непосредственно в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [171].

Вопрос о безусловном судебном оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, был окончательно решен в Конституции РФ 1993 г. (ст. 46).

Гражданский процессуальный кодекс РФ закрепил в гл. 25 ряд процессуальных положений, регулирующих рассмотрение и разрешение в суде исследуемых дел (ст. 254–258).

По делам данной категории предусмотрена альтернативная подведомственность: гражданин вправе обратиться либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган публичной власти или к должностному лицу.

Одновременное рассмотрение несколькими юрисдикционными органами тождественных требований по общему смыслу процессуального законодательства не допускается (ч. 1 ст. 135, ст. 222 ГПК).

Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти или должностного лица вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что нарушены их права. Надо полагать, что прокурор также вправе обратиться с заявлением в суд в порядке, предусмотренном в ч. 1 ст. 45 ГПК.

Для дел, указанных в гл. 25 ГПК РФ, установлена альтернативная подсудность. Заявитель вправе обратиться в суд по месту его жительства, либо по месту нахождения органа публичной власти, должностного лица, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК).

Установлен трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением, 'исчисляемый с того дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав. Пропуск трехмесячного срока не препятствует обращению в суд, судья не может отказать в принятии заявления по этому основанию. Однако при разрешении дела по существу пропуск трехмесячного срока может повлиять на положительное решение об удовлетворении требования заявителя. Суд выясняет причину пропуска и в зависимости от конкретно выяснившихся обстоятельств разрешает вопрос по существу.

Предметом судебного разбирательства являются как коллегиальные, так и единоличные, решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или на незаконно привлечен к ответственности (ст. 255 ГПК).

Анализ приведенной нормы позволяет констатировать сложный правовой состав подлежащих оспариванию решений, действий (бездействия).

Нетрудно заметить, что положения ст. 255 направлены на защиту интересов только гражданина. Между тем ч. 1 ст. 254 ГПК называет в числе заявителей организацию. Таким образом, акцент только на защиту интересов граждан не сообразуется с ч. 1 ст. 254 и сужает сферу защиты законных интересов организаций.

Положения гл. 25 ГПК регулируют порядок оспаривания ненормативных правовых актов. Этими актами, как и действием и бездействием представителей публичной власти, могут нарушаться права и законные интересы граждан и организаций, независимо от их организационно-правовой формы, а также должностных лиц номенклатурного уровня.

Следует заметить, что «бездействие» как правовой состав нарушения прав входит в правовую квалификацию спора. Однако до сих пор ни в теории материального, ни процессуального права не определено понятийное содержание «бездействия».

В судебной практике нередко «бездействие» подменяется понятием «отказ в совершении какого-либо действия обязанным лицом». Однако «бездействие» — не отказ, ибо отказ — действие. Бездействие как правовое явление можно определить следующим образом: бездействие — несовершение органом публичной власти, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим либо иным управомоченным лицом юридически значимых действий, которые он обязан совершить в силу своей компетенции.

В ГПК оговаривается право подачи военнослужащим заявления по оспариванию неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц, органов военного ведомства в военный суд (ч. 3 ст. 254).

Заявитель указывает в заявлении, кроме общих реквизитов, специальные данные о том, каким решением, действием (бездействием), какого органа публичной власти или должностного лица нарушены его права и свободы; либо созданы препятствия для реализации прав и свобод; либо какая обязанность, не предусмотренная законом, на него возложена, либо к какой ответственности незаконно привлечен заявитель.

В связи с подачей заявления суд вправе (но не обязан) приостановить действие оспариваемого решения до вступления решения суда в законную силу (ч. 4 ст. 254 ГПК). Для рассмотрения этих дел установлен сокращенный срок — десять дней со дня возбуждения дела (ст. 257 ГПК).

Лицами, участвующими в деле, могут быть: заявитель, заинтересованное лицо. Прокурор, органы государственной власти, органы местного самоуправления участвуют в деле по основаниям, указанным в ст. 45, 46 ГПК.

Неявка в судебное заседание заявителя и заинтересованного лица, надлежащим образом извещенных о дне заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу (ч. 2 ст. 257 ГПК). Это объясняется тем, что суд по этим делам, как и по делам об оспаривании нормативных правовых актов, исследует в качестве основных судебных доказательств письменные официальные документы. Их анализ с точки зрения правовой обоснованности, законности дает право суду удовлетворить требование заявителя либо отказать в этом.