В итоге был сформирован механизм государственных (муниципальных) заимствований, который характеризуется следующим:
1) государственные (муниципальные) займы являются добровольными. Это предусмотрено ст. 75 Конституции РФ, а также п. 2 ст. 817 ГК;
2) публичное заимствование осуществляется на основе договора (п. 1 ст. 817 ГК), в котором публичное образование в силу ст. 124 ГК выступает на равных началах с заимодавцами;
3) изменение заемщиком (Российской Федерацией, субъектом Федерации, муниципальным образованием) условий выпущенного в обращение займа в одностороннем порядке, т. е. его конверсия не допускается (п. 4 ст. 817 ГК). Изменение условий договора может быть произведено лишь по соглашению с заимодавцем (п. 1 ст. 105 БК);
4) заемщик отвечает по своим долговым обязательствам всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, входящим в состав соответствующей казны (п. 1 ст. 126 ГК);
5) в случае неисполнения заемщиком своих долговых обязательств заимодавец вправе требовать уплаты долга через суд, как это свойственно любым другим гражданско-правовым обязательствам.
Из этого со всей определенностью вытекает, что договор государственного (муниципального) займа является гражданско-правовым, даже в том случае, когда он имеет форму договора присоединения. В свою очередь, это означает, что при осуществлении правового регулирования отношений государственного заимствования государство перешло от финансово-правового регулирования на гражданско-правовое. Данная трансформация заставила и нас отказаться применительно к отношениям публичного кредита от конструкции финансово-правового договора.
Надо сказать, что договорная форма органически присуща кредитным отношениям. Организовать эти отношения вне соглашения сторон практически невозможно. При всех обстоятельствах сторонам кредитного отношения необходимо согласовать как минимум два условия: размер суммы займа и сроки погашения долга. Даже если заемщик использует конструкцию договора присоединения, определяя эти условия в своих стандартных правилах, необходимо волеизъявление заимодавца на принятие этих условий. Этим самым кредитные отношения отличаются, скажем, от налоговых отношений, которые государство в состоянии выстроить в односторонне-властном порядке.
Конечно же, отказ государства от своего права на конверсию займа существенно ограничивает его возможности по маневрированию в ситуации, когда бремя государственных долгов становится чрезмерным и их погашение чревато серьезными финансовыми потрясениями. Но, тем не менее, изменение механизма правового регулирования государственного заимствования с переводом его на гражданско-правовые начала обусловлено движением Российской Федерации к правовому государству и поднятием уровня цивилизации российского государства.
Правда, все это не помешало государству в период кризиса 1998 г. объявить свой так называемый «дефолт»,[383] что по существу и было конверсией государственных займов. И если во внешних займах ему пришлось вести долгие и сложные переговоры со своими иностранными кредиторами о реструктизации (видоизменении) своих долговых обязательств, то по отношению к своим национальным кредиторам оно обошлось односторонне-властным волеизъявлением. И все робкие попытки национальных кредиторов, обосновывающих свои требования ссылкой на ст. 817 ГК, решить проблему возврата долга через суд (вплоть до Верховного суда) окончились неудачей. В отказе об удовлетворении этих требований Верховный суд, ссылаясь на Бюджетный кодекс, указывал, что государство отвечает по своим обязательствам в пределах сумм, выделенных на это в бюджете на очередной бюджетный год. А коль скоро в бюджете денег на эти цели не было, то и иски заемщиков удовлетворению не подлежали. Такое решение вопроса очень удобно для государства – достаточно не заложить в бюджете соответствующих сумм, и оно не несет никакой ответственности за невыполнение своих долговых обязательств. В данном случае суд, поправ своим решением Гражданский кодекс, лишь подтвердил то, что является лишь третьей ветвью государственной власти, стоящей на защите в первую очередь интересов самого государства, и все разговоры о независимости от государства – это лишь пустая декларация. Принцип законности был подменен принципом финансовой целесообразности.
Тем не менее полагаем, что процесс укрепления гражданско-правовых начал в регулировании публичных займов будет продолжаться, и в будущем государство будет себя вести в этих правоотношениях точно так же, как ведет себя любой обычный заемщик. И отвечать по своим обязательствам будет точно так же, как отвечает обычный заемщик. А заимодавец будет обладать тем же арсеналом юридических средств, каким он обладает в обычном заемном правоотношении. Публичный заем должен основываться не на доверии к заемщику, а на законе.
Тем не менее следует признать, что уже сейчас, по крайней мере, с формально-юридической точки зрения, государство отказалось от права на конверсию займа. И это дает нам основание утверждать, что по своей отраслевой принадлежности механизм осуществления публичного заимствования является гражданско-правовым.
Между тем позиция большинства юристов-финансистов, утверждающих, что государственный кредит является исключительной принадлежностью финансового права, мало чем отличается от позиции, существовавшей в 40-х и начале 50-х годов прошлого века. При этом полностью игнорируется тот факт, что любое публичное заимствование осуществляется на основе договора, являющегося гражданско-правовым. Причем порой наблюдается довольно парадоксальная картина. В одном и том же учебнике финансового права сначала следует утверждение, что государственный кредит является финансово-правовым институтом, регулируемым государством в односторонне-властном порядке, а затем, как ни в чем не бывало, перечисляются правовые формы заимствований в виде всякого рода договоров, нисколько не смущаясь того, что первое утверждение полностью опровергается вторым.
Признать, что государственный заем является финансово-правовым институтом, можно либо, доказав, что отношения государственного заимствования являются бездоговорными, либо обосновав, что договор государственного займа является финансово-правовым. Если этого не сделать – всякое утверждение о принадлежности государственного заимствования исключительно к финансовому праву является голословным.
Отметим также, что кредитные отношения, к числу которых относятся и отношения публичного заимствования, не являются, как это было установлено в предыдущем параграфе настоящей главы, финансовыми. И это также ставит по сомнение утверждение, что эти отношения являются предметом финансового права. Согласно теоретическим представлениям об этой отрасли права, ее предметом выступают только такие экономические отношения, которые являются финансовыми.
В то же время следует иметь в виду, что публичное заимствование – это сложный процесс, при реализации которого возникают различные общественные отношения.
Эти отношения можно подразделить на две группы:
1) отношения, возникающие в процессе осуществления публичного заимствования. По своей экономической природе это будут кредитные отношения. При размещении займа они опосредуют движение денежных средств от заимодавца к публичному образованию, выступающему в роли заемщика; при погашении займа деньги движутся в обратном направлении – от публичного образования к кредитору. Данные отношения можно охарактеризовать в качестве имущественных отношений публичного заимствования.
При осуществлении публичных заимствований на внутреннем рынке ссудного капитала (т. е. внутри страны) данные отношения, как было установлено выше, регулируются нормами гражданского права. При осуществлении заимствования на внешнем рынке ссудного капитала (т. е. за пределами страны) данные отношения регулируются нормами международного права:
2) отношения, возникающие в процессе организации публичного заимствования. Для публичного заимствования эти отношения носят вспомогательный характер: их назначение – обеспечение процессов получения публичным образованием денег на кредитной основе и погашения возникшего в силу этого долга. Эти отношения не выражают движения денежных средств и не являются экономическими. Их можно охарактеризовать в качестве неимущественных отношений публичного заимствования.
По своей отраслевой принадлежности данные правоотношения также могут быть различными.
Так, в процессе публичного заимствования решается целый ряд организационных вопросов:
– выбор рынка ссудных капиталов (внешнего или внутреннего);
