Как уже отмечалось, осуществление публичного заимствования выражается в заключении договора займа и его исполнении. В свою очередь, заключение договоров публичного займа выражает собой такой метод финансовой деятельности, как «размещение займа». Погашение займа и выплата процентов по нему происходят на стадии исполнения заемщиком договора займа. Таким образом, размещение займа, выплата процентов по нему и погашение займа осуществляются в рамках договора публичного займа. Является ли это «управлением долгом»?
По нашему мнению, нет. Категория «управление» предполагает осуществление некоего властно-принудительного воздействия субъекта управления на его объект. Иначе говоря, управление осуществляется в рамках правоотношения, которое возникает между субъектом управления, обладающим властными полномочиями, и объектом управления, в качестве которого выступает лицо, обязанное подчиниться требованиям управляющего субъекта. Между тем, отношение публичного заимствования, будучи договорным и гражданско-правовым отношением, является отношением юридического равенства его сторон. В силу этого публичное образование, выступающее в качестве заемщика, не обладает односторонне-властными полномочиями по отношению к другой стороне – заимодавцу. Поэтому деятельность публичного образования по осуществлению заимствования и погашению долга не выражает собой управления своим долгом. Осуществляя эти операции, публичное образование лишь исполняет свои договорные обязательства, являясь при этом равноправным субъектом по отношению к своему контрагенту. Осуществлять управленческую деятельность в рамках гражданско-правового отношения невозможно.
Не охватывает понятие «управление долгом» и то, что Бюджетный кодекс называет «реструктизация долга». Обычно в литературе выделяют следующие способы реструктизации долга: консолидация займов, унификация займов, конверсия займов, отсрочка погашения займа, аннулирование государственного долга. При этом все эти способы признают «методами управления публичным долгом» и относят к сфере финансового права.
Однако Бюджетный кодекс предусматривает, что реструктизация осуществляется на основе соглашения сторон. Поэтому с юридической точки зрения реструктизация выражает собой новацию долгового обязательства, т. е. замену первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. В равной мере названные выше способы реструктизации долга, выдаваемые за методы его управления, есть лишь методы осуществления этой новации. Но поскольку новации подвергается гражданско-правовое обязательство и осуществляется эта новация по соглашению сторон, где публичное образование не обладает односторонне-властными полномочиями по отношению к заемщику, характеризовать данную новацию и применяемые при этом методы в качестве «управления публичным долгом» нет никаких оснований. Это обычный гражданско-правовой инструментарий, предусмотренный ст. 414 ГК.
В итоге следует признать, что ни одно из названных выше направлений «управления» публичным долгом – размещение и погашение займа, изменение условий ранее выпущенных займов посредством реструктизации – таковым не является.
Но это вовсе не означает, что такой категории, как «управление публичным долгом», не существует.
Прежде чем охарактеризовать эту категорию, отметим, что, поскольку речь идет об «управлении долгом», то данная категория охватывает собой лишь те мероприятия, которые связаны с уже реально существующим долгом. Мероприятия, которые предшествуют возникновению долга (например, мероприятия, связанные с минимизацией публичного заимствования и недопущением возникновения излишнего публичного долга), категорией «управление публичным долгом» не охватываются по той простой причине, что долга еще не возникло и управлять, следовательно, нечем.
Что касается существа вопроса, то управление публичным долгом охватывает собой следующие мероприятия:
а) регистрация публичных долговых обязательств и осуществление их учета.
В этих целях Бюджетный кодекс предусматривает ведение специальных долговых книг Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования. В эти книги вносятся сведения об объеме долговых обязательств, о дате возникновения обязательств, об их исполнении, а также другая информация, связанная с этими обязательствами и состоянием публичного долга (ст. 120 и 121 БК);
б) установление предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Федерации или муниципального долга.
В связи с этим п. 1 ст. 111 БК устанавливает, что предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта Федерации или муниципального образования в очередном финансовом году не должен превышать 15 % объемов расхода данного бюджета.
Выразим сомнение в правомерности данной нормы. Объем ответственности публичного образования по исполнению своих заемных обязательств определяется не лимитами, которые предусматривает бюджетное законодательство, а фактическим объемом этих обязательств, вытекающим из совокупности заключенных договоров займа. Заключая договор займа с публичным образованием, заимодавцы полагают, что это образование должно выполнить свои обязательства в точном соответствии с данным договором. В момент заключения этого договора заимодавец не знает и не может знать, подпадет или не подпадет его договор под действие нормы бюджетного права, установившей лимит на обслуживание публичного долга. С позиций гражданского права обязательства публичного образования должны быть исполнены им полностью и в предусмотренные договором сроки. И если публичное образование получило деньги на основании договора, заключенного им сверх установленного Бюджетным кодексом лимита, то это проблема самого публичного образования, а не заимодавца.
В итоге в данном случае имеет место противоречие между нормами гражданского права, которые предусматривают безусловность исполнения публичным образованием своих обязательств, вытекающих из договора займа, и нормами бюджетного права, которые предусматривают возможность неисполнения этого обязательства вследствие установления этими нормами ограничений по бюджетным расходам на обслуживание долга публичного образования;
в) планирование в бюджете денежных ресурсов, предназначенных для погашения публичного долга.
Это достигается посредством включения в расходную часть бюджета денежных сумм, необходимых для исполнения долговых обязательств публичного образования. В связи с этим Бюджетный кодекс устанавливает, что все расходы на обслуживание долговых обязательств учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного и муниципального долга. Погашение основной суммы долга, возникающего из государственных и муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема этих источников (п. 2 и 3 ст. 113 БК).
Возникающие при осуществлении управления публичным долгом отношения относятся к такой категории финансовых отношений, как бюджетно-процессуальные отношения. Субъектами этих отношений выступают соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.
Подводя итог сказанному по поводу института публичного заимствования, обозначим следующие выводы.
Во-первых, данный институт включает в себя две группы отношений: отношения, возникающие в процессе осуществления государственного заимствования, но и отношения, возникающие в процессе организации этого заимствования. Это разные виды общественных отношений.
Отношения по осуществлению публичного заимствования – это денежные отношения, по своей экономической природе являющиеся кредитными отношениями. Как правовые отношения они являются гражданско-правовыми или международно-правовыми отношениями (в зависимости от рынка заимствования), по методу правового регулирования – договорными, и выступают отношениями юридического равенства сторон. Субъектами этих отношений выступают заемщик, которым является публичное образование, и заимодавец.
Отношения по организации публичного заимствования – это неимущественные отношения, по своему назначению они относятся к категории организационных. Они не опосредуют движения денежных средств, т. е. не являются не только кредитными, но и вообще экономическими. Однако они тесно связаны с отношениями по осуществлению публичного заимствования, поскольку способствуют их реализации. По своей отраслевой принадлежности они являются административно-правовыми или финансово-правовыми, по методу правового регулирования – односторонне-властными, и выступают отношениями юридического неравенства сторон. Субъектами этих отношений выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе лица, которых Бюджетный кодекс именует «администратор источников финансирования дефицита бюджета». Данные отношения возникают внутри самого публичного образования, которое представляет собой сложную систему различных органов.
