Во-вторых, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления и организации публичного заимствования, носят различный характер и регулируются в силу этого различными отраслями права. Это предопределило то, что как правовой институт публичное заимствование носит комплексный характер, включая в себя нормы гражданского, международного, административного и финансового права. Поэтому все рассуждения, что публичное заимствование выступает предметом только финансового права, не имеют под собой должных оснований – ни практических, ни законодательных, ни теоретических.
Попутно отметим, что не имеет под собой никаких оснований и такая выдвигаемая некоторыми авторами теория, согласно которой комплексный характер правового регулирования отношений публичного заимствования определяется комплексным (сложносоставным) характером самого отношения публичного заимствования. Отношение по осуществлению публичного заимствования – это кредитное отношение, которое в экономическом смысле является единым, и оно объективно не подлежит расчленению на несколько экономических отношений. В силу этого данное кредитное отношение не может быть предметом регулирования одновременно со стороны и гражданского, и финансового права. Заметим, что эти отрасли права применяют принципиально различные методы правового регулирования: гражданское право – диспозитивный; финансовое право – императивный. Поэтому конструкция, в которой кредитор (публичное образование) выступает по отношению к своему заимодавцу одновременно и властвующим, и равноправным субъектом, невозможна даже в порядке теоретической абстракции.
В равной мере ошибочной является теория, согласно которой комплексным является договор публичного займа, заключаемый на основе норм одновременно гражданского и финансового права. Этот договор опосредует конкретное кредитное отношение, субъектами которого выступают заемщик (публичное образование) и заимодавец. В рамках одного и того же правоотношения эти лица не могут быть одновременно и юридически равноправны, что присуще гражданско-правовому отношению, и юридически неравноправны, что присуще финансово-правовому отношению. Поэтому и договор государственного займа не может быть одновременно и гражданско-правовым, и финансово-правовым.
Комплексный характер отношений публичного заимствования объясняется не тем, что кредитное отношение или договор займа являются сложными (комплексными), а тем, что в процессе реализации этого заимствования возникают самые разнообразные отношения: экономические (кредитные) и неэкономические, имущественные и неимущественные, отношения по осуществлению заимствования и отношения по его организации.
В-третьих, к сфере самого финансового права относятся лишь те общественные отношения, которые, являясь организационными (не экономическими), в основном связаны с бюджетным планированием заимствования и управлением публичным долгом. По своей отраслевой природе они относятся к категории бюджетно-процессуальных правоотношений.
В-четвертых, публичные заимствования имеют две стороны: экономическую и правовую, которые, заметим, неразрывно связаны. С экономической точки зрения публичное заимствование – это кредитное отношение, опосредующее возвратное движение стоимости в денежной форме, в котором публичный субъект выступает в качестве должника. С правовой точки зрения публичное заимствование – это договор займа, в котором публичный субъект выступает в качестве заемщика.
§ 3. Государственное (муниципальное) кредитование
Вторым видом публичного кредита выступает государственное и муниципальное кредитование (публичное кредитование).
В отличие от публичного заимствования, где публичное образование выступает заемщиком, в процессе осуществления кредитования оно выступает заимодавцем. Иначе говоря, если в процессе осуществления заимствования публичное образование берет деньги взаймы, то в процессе осуществления публичного кредитования оно их дает взаймы.
С экономической точки зрения публичное кредитование – это кредитное отношение, в котором публичный субъект выступает в качестве кредитора.
С правовой точки зрения публичное кредитование – это договор займа, в котором публичный субъект выступает в качестве заимодавца.
Кредитование, в котором Российская Федерация или субъект РФ выступает в качестве кредитора (заимодавца), является государственным кредитованием.
Как вид финансовой деятельности государства государственное кредитование представляет собой деятельность государства, выступающего в целом или в виде отдельных своих субъектов, по предоставлению кредитов.
Кредитование, при котором в качестве кредитора выступает муниципальное образование, можно охарактеризовать как муниципальное кредитование.
Надо сказать, что ранее государственное кредитование занимало сравнительно скромное место в общем объеме финансовой деятельности государства, заметно уступая государственному заимствованию. И именно это объясняет то обстоятельство, что государственный кредит отождествлялся с государственным заимствованием. Однако с течением времени расширилась и такая разновидность кредитной деятельности государства, как государственное кредитование. И это дает нам основание расширить представление о государственном кредите, включив в эту категорию и государственное кредитование.
Теоретически источником предоставления публичных кредитов могут быть самые разнообразные денежные фонды публичных образований.
В советские времена государство осуществляло кредитование главным образом в форме банковского кредитования. Существовало три мощные государственные банковские структуры (Госбанк СССР. Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР), которые закрывали все потребности народного хозяйства в кредитных ресурсах.
Бюджетное кредитование занимало в те времена крайне скромное место и рассматривалось как метод бюджетного регулирования, когда вышестоящий бюджет предоставлял ссуду нижестоящему бюджету для его сбалансирования. Целью такого кредитования выступало покрытие временного кассового разрыва. Кредит был беспроцентным.
В настоящее время ситуация кардинальным образом изменилась.
Государственное банковское кредитование практически сошло на нет в силу того, что банки в основном являются негосударственными. В этой связи банковское кредитование вообще вышло из разряда финансовой деятельности государства. Исключение составляет Центральный банк РФ. Но несмотря на то что этот банк является государственным и источником предоставления кредита (ссуды) выступает денежный фонд, находящийся в государственной собственности, такой кредит не относится к категории государственного, поскольку в качестве кредитора выступает не государство, а Центральный банк, выступающий от своего имени и действующий в качестве юридического лица.
Зато существенно расширилось кредитование, когда источником предоставления денежных средств выступает тот или иной бюджет (федеральный, субъекта Федерации или местный). В связи с этим институт публичного кредитования приобрел форму бюджетного кредита.
Можно выделить следующие виды бюджетного кредита:
1) кредит, предоставляемый национальным заемщикам (резидентам), включая кредиты, предоставляемые самим публичным образованиям. Данный кредит можно обозначить как внутренний бюджетный кредит;
2) кредит, предоставляемый иностранным заемщикам (нерезидентам). В качестве таких заемщиков могут выступать иностранные государства и иностранные юридические лица. Данный кредит можно обозначить как внешний бюджетный кредит;
3) бюджетный кредит, предоставляемый национальным заемщикам за счет средств целевых иностранных заимствований. Конструкция этого кредита выглядит следующим образом: Российская Федерация, получив иностранный целевой кредит, использует полученные денежные средства для предоставления кредитов субъектам Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам (п. 1 ст. 93.5 БК).
Надо сказать, что институт бюджетного кредитования не получил в литературе достаточно глубокого исследования. Однако, по мнению некоторых авторов, бюджетное кредитование относится к сфере финансового права.[386]
Такой вывод представляется ошибочным.
Бюджетный кодекс предусматривает, что бюджетный кредит предоставляется «на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом». Этот же Кодекс устанавливает, что «к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом» (п. 1 ст. 93–2 БК РФ) (выделено нами. – А. Х.).
