Согласно с этими несомненными недостатками низшей уездной полиции, одни указывали на необходимость, освободив волостных старшин и сельских старост от лежащих на них полицейских обязанностей, организовать на целесообразных началах одну общую казенную уездную полицию, которая отличалась бы не столько количеством, сколько качеством своих органов[26]; другие же полагали более правильных и целесообразным возвращение к проведенному в Положении 19 февраля принципу общественной, народной полиции, не выдержавшему натиска враждебных ему элементов, чему в значительной степени содействовало само же законодательство, изменившее этому принципу[27]. Вообще же указывалось на то, что улучшение полиции не могло и не может быть достигнуто соревнованием между органами общественной и казенной полиции и увеличением числа нижних полицейских чинов, вследствие чего и оказалось возможным даже столь анормальное явление, что замена дореформенной, вотчинной, частной полиции полицией общественно-государственной дала не положительные результаты, а отрицательные.
Реформа не ограничилась низшей уездной полицией; она распространилась и на всю уездную полицию вообще.
Временными правилами 25 декабря 1862 г. о преобразовании полиции[28] соединены были городская и земская полиции в одно уездное полицейское управление, в видах того, чтобы установлением единства полицейской власти в городе и в уезде доставить полиции более средств к быстроте и своевременности распоряжений, а также уменьшить во многих случаях напрасную переписку и замедление дел, происходившие единственно от раздробления полицейской власти.
Согласно с этими временными правилами, уездное полицейское управление составляют:
а) уездный исправник (вместо земского исправника)[29];
б) помощник исправника;
в) общее присутствие уездного полицейского управления и
г) временные его отделения.
Общее присутствие уездного полицейского управления, под председательством исправника, состоит из его помощника и заседателей от сословий. Ведению этого присутствия должны подлежать, между прочим, дела о принятии чрезвычайных мер к исполнению законов и к восстановлению порядка, спокойствия и безопасности, независимо от распоряжений, возлагаемых в случаях особой спешности на исправника[30]. Впредь до преобразования судебной части, тому же присутствию вверены: а) дела по бесспорным частным взысканиям, ущербам, самовольным завладениям и по судебно-полицейскому разбирательству проступков; б) рассмотрение поступающих в полицейское управление дознаний.
Этот первый значительный шаг к преобразованию уездной полиции сопровождался затем весьма важной реформой, произведенной введением в 1864 г. положения о земских учреждениях, в силу которого от уездной полиции отошли дела хозяйственно-распорядительные и остались за ней только дела административно-полицейские. Затем, учреждением в 1874 г. уездных по крестьянским делам присутствий и уездных по воинской повинности присутствий как бы заключилась реформа уездного управления и уездной полиции. Учреждение первого из названных присутствий в местностях, где введено было земство, сопровождалось упразднением мировых посредников, функции которых отошли отчасти к этим присутствиям, отчасти к общим полицейским, судебным и нотариальным учреждениям. На уездного исправника, независимо от лежащих на нем общих полицейских обязанностей, возложено было: а) попечение об исправном поступлении податей, выкупных платежей и принятие указанных законом мер для взыскания; б) взыскание по просьбам помещиков оброков и выкупных платежей; в) утверждение в должности полевых и лесных сторожей, выдача им блях для ношения на груди, удаление их от должности; г) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из общества в случае покушения на побег. Что же касается уездного по воинской повинности присутствия, то исправник входит в состав его в качестве члена и несет соответствующие этому званию обязанности.
Уже при самом введении временных правил 1862 г. указывалось на неправильность одинакового определения предметов занятий как уездной, так и городской полиции. Кроме того, применение коллегиального порядка для решения дел признано было в отношении к полиции нецелесообразным. Наконец, указывалось еще и на то, что новым законом несколько изменена организация полиции, но по-прежнему в этом учреждении беспорядочно совмещены административные, полицейские и исполнительные функции, при отсутствии какого-либо объединяющего начала и при полной обособленности должности исправника. Говорили, что от полицейского чиновника требуют по-прежнему, что бы он был одновременно:
1) постоянным стражем против всех и всего, что в мирной жизни государства может нарушить спокойствие, здравие, личную и имущественную безопасность как общества в целом, так и отдельных его членов;
2) санитаром;
3) химиком;
4) архитектором;
5) цензором;
6) прокурором;
7) постоянным помощником судебного следователя;
8) судебным приставом;
9) рассыльным;
10) сборщиком податей;
11) акцизным надзирателем;
12) агентом разных ведомств;
13) исполнителем предписаний как высшего, так и губернского начальства;
14) земским хозяином;
15) блюстителем нравственности.
О значении для уездной полиции введения земских учреждений сказано будет ниже, в соответствующем месте, что же касается уездных по крестьянским делам присутствий, то, подобно институту урядников, они вызвали против себя всеобщий ропот, причем мольбы крестьян об упразднении этого учреждения проникли даже и в печать. Во всяком случае учреждение как этого присутствия, так и присутствия по воинской повинности привело к усилению власти исправников и к усложнению их чисто административных обязанностей, что никоим образом не могло входить в задачи законодательства, стремившегося, с одной стороны, специализировать полицейские обязанности в видах наилучшего исполнения их, с другой – уравновесить власть органов суда, полиции и администрации. Превращение исправника в маленького губернатора не входило и не могло входить в задачи реформенного законодательства.
Вообще, для улучшения уездной полиции законодательство применило те же средства, которые испытаны были и на городской полиции. Стремление улучшить порядок комплектования уездной полиции обнаружилось в отмене выборного начала в применении к исправникам и в правилах образования полицейской и земской стражи. Относительно новых условий для поступления на полицейскую службу, только для исправников есть указание, что вообще для занятия этой должности необходимо получить среднее образование. Кроме того, согласно ст. 506, 510 и 686 1 ч. II т. свод. зак. «при канцелярии губернатора или губернском правлении могут числиться для испытания способностей и употребления по усмотрению кандидаты на полицейские места и желающие поступить к должностям по городской и уездной полиции. Кандидаты на полицейские места, по истечении четырехмесячного испытания, если дотоле не будут утверждены в штатных должностях, отчисляются от канцелярии губернатора или губернского правления». Следовательно, одного лишь четырехмесячного испытания, независимо от установления какого-либо иного ценза, считается достаточным для замещения полицейских должностей. Для увеличения содержания чинов уездной полиции сделано было столь мало, что, сравнительно, положение городской полиции в этом отношении может показаться даже удовлетворительным[31]. Относительно дарования каких-либо особых прав, преимуществ и наград, связанных с тяжелой и ответственной полицейской службой, не издано было ровно никаких постановлений, равно как и вопрос о судебной ответственности принципиально не подвергся никаким таким изменениям, которые ослабили бы благоусмотрение начальства и усилили бы гарантии для граждан. Как бы в противоположность этому, замечается чрезвычайное напряжение законодательной деятельности для увеличения личного состава полиции и ради этого увеличиваются штаты, учреждаются новые должности, множится число уездов, станов, приставств и т. д. Но особенное внимание в этом отношении уделено было, несомненно, урядникам. Число этих новых чинов уездной полиции, возросшее в 1879 г. до 5.109 человек, увеличено было в этом году еще на 550 человек, а затем учреждаются все новые и новые урядничества, причем дело доходит даже до того, что частным лицам (помещикам) и частным промышленникам (заводским и фабричным администрациям) разрешается содержать своих урядников, т. е. правительство возвращается к системе особого рода частной, как бы вотчинной, полиции, несравненно худшей и более опасной, чем та вотчинная полиция, с устранением которой начата была реформа уездной полиции.
