Сосредоточение правового регулирования всей финансовой деятельности Советского государства в одной отрасли – финансовом праве будет способствовать более четкому распределению «обязанностей» между различными отраслями права и в конечном счете улучшит функционирование правового механизма в целом.
Финансовые правоотношения договорного типа[418]
На первый взгляд кажется, что понятия «финансовый» и «договор» несовместимы. Традиционно считается, что финансовое право пользуется односторонне-властным методом, в силу чего финансовые правоотношения договорными быть не могут.
Попытаемся оспорить это суждение, обратившись к одному из основных разделов финансовой системы СССР – социалистическому кредиту.
Кредитование является методом финансовой деятельности Советского государства. Общественные отношения, возникающие в процессе ее осуществления, формируют, как известно, предмет финансового права. С другой стороны, кредитование, т. е. срочное и возвратное предоставление денежных средств, есть не что иное, как договор займа. А это уже относится к гражданскому праву.
В этих условиях приходится конструировать довольно сложное правовое явление, суть которого сводится к тому, что кредитные отношения, строящиеся по договорной модели, следует считать гражданскими, а регулируемые властным методом – финансовыми. Соответственно этому кредит определяется как комплексный (смешанный) институт, объединяющий нормы двух отраслей права.
Но такое решение вопроса нельзя признать удачным. Во-первых, единый с экономической точки зрения институт расчленяется на два вида правоотношений, которые трудно разграничить даже теоретически. Во-вторых, не все виды кредита вписываются в эту схему.
Рассмотрим один из них – внутрибюджетное кредитование. Оно применяется для покрытия временных кассовых разрывов, возникших при исполнении какого-либо бюджета, путем предоставления ссуды из вышестоящего бюджета.
Для этих отношений характерно то, что, во-первых, они являются бюджетными (деньги перемещаются из одного бюджета в другой); во-вторых, субъекты связаны друг с другом административной подчиненностью (например, областной и районный исполкомы, представляющие соответствующие бюджеты). Любого из этих признаков достаточно, чтобы гражданское законодательство на эти отношения не распространялось, о чем прямо говорит ст. 2 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Поэтому, если признать данные отношения гражданско-правовыми, то придется добавить: «но гражданским законодательством они не регулируются», что будет выглядеть абсурдным.
Регулируются же они законодательством о бюджетных правах союзных республик и местных Советов, т. е. актами, принадлежность которых к финансовому праву не вызывает сомнения.
Точно так же решается этот вопрос и в тех социалистических странах, где применяется данный вид кредитования. Так, Н. Вачев (Болгария) по этому поводу пишет: «Временные ссуды (они являются обычно беспроцентными), которые выдаются из республиканского бюджета как временная финансовая помощь окружным народным советам, регулируются финансовым правом».[419]
Следовательно, отношения, возникающие при внутрибюджетном кредитовании, являются финансово-правовыми. Но бесспорно и то, что рассматриваемая ссуда есть договор займа со всеми присущими ему элементами (заимодавец и заемщик, офферта и акцепт, возвратность и срочность и т. д.). Поэтому данный договор является финансовым.
Мы сознаем, что внутрибюджетные ссуды – явление непоказательное для финансовой деятельности. Но оно свидетельствует о принципиальной возможности существования финансовых правоотношений, построенных по договорной модели.
Теперь рассмотрим такую разновидность кредита, как государственный кредит. Точнее, одну из его форм – государственный заем.
При выпуске государственных займов население выступает кредитором (заимодавцем), а государство – заемщиком. Осуществляется государственный кредит на принципах добровольности, срочности и возвратности, т. е. он основан на договоре займа.
В гражданско-правовой литературе государственные займы рассматриваются как случай выступления государства в качестве субъекта гражданских правоотношений.[420] Но в то же время ни в статьях Гражданского кодекса, посвященных договору займа, ни в работах, освещающих этот договор, государственные займы не упоминаются.[421] И это примечательно. Представители финансово-правовой науки занимают иную позицию. Так, С. Д. Цыпкин считает, что «отношения, возникающие при выпуске государственных займов, регулируются финансовым правом и отличаются от отношений, складывающихся на основе договора займа, регулируемого нормами гражданского права».[422] Однако отсутствует объяснение того факта, что государственный заем – все-таки договор, и нет ответа на вопрос: если он не гражданско-правовой, то какой?
Для выяснения природы отношений, возникающих при государственных займах, необходимо прежде всего отметить, что государственный кредит является централизованным институтом финансовой системы СССР, а выпуск займов – методом финансовой деятельности государства. Поступления по займу входят в доходную часть государственного бюджета, используются на формирование общегосударственных потребностей, погашаются займы за счет бюджета. Таким образом, движение денежных средств при государственных займах связано с расширенным социалистическим производством. А это означает, что с экономической точки зрения данные отношения являются финансовыми.
Важно и то, что нормы гражданских кодексов, регулирующие договор займа, на государственный кредит не распространяются. Так, в обычном договоре его условия определяет заимодатель, при государственном займе это делает заемщик в одностороннем порядке. Гражданско-правовой договор предполагает юридическое равноправие сторон, что между государством и отдельным гражданином нереально. При государственном займе гражданин не обладает теми правовыми средствами воздействия на должника, которые есть при гражданско-правовом договоре.
Но, может быть, мы имеем дело с комплексным институтом, где какая-то часть отношений регулируется нормами финансового, а другая – нормами гражданского права? Думается, нет.
Государственный заем – целостный финансовый институт. В нем участвуют всего лишь две стороны: государство и население. Сберегательные кассы, которые производят продажу облигаций и их погашение (т. е. осуществляют те элементы государственного займа, которые больше всего похожи на гражданско-правовые сделки), выступают не в качестве юридического лица – стороны по договору, а в роли органа государства, представляя его в целом. И именно государство гарантирует всем своим авторитетом и достоянием погашение обязательств по займам, которые в своей совокупности не случайно именуются государственным долгом.
Поэтому представляется правильным мнение Б. Н. Иванова, который считает, что операции сберегательных касс по размещению займов и обслуживанию займодержателей регулируются финансовым правом.[423]
Таким образом, отношения, возникающие при государственных займах, ни в целом, ни в части гражданским правом не регулируются, а являются финансово-правовыми.
Но коль скоро эти отношения договорные, то возникает вопрос: а как быть с односторонне-властным методом правового регулирования, который традиционно считается единственно приемлемым для финансового права?
Представляется, что мы не учитываем разнообразия форм применения этого метода, а также гибкости, проявляемой государством в ходе осуществления своей финансовой деятельности. В результате искусственно суживаем сферу фактического применения этой отрасли права.
Метод правового регулирования зависит от способа осуществления финансовой деятельности. Так, собирание денежных средств в бюджет осуществляется государством как путем принудительного безвозвратного изъятия (например, с помощью налогов), так и путем добровольного возвратного привлечения (с помощью, например, госзаймов). В первом случае используется односторонне-властный метод в его чистом виде; во втором – метод, основанный на договоре. Но при любом из этих методов экономическая природа отношений остается финансовой, поскольку они опосредуют образование и использование государственных денежных фондов.
Определение отраслевой принадлежности этих отношений в зависимости от метода правового регулирования (раз метод договорный – значит, гражданское право, властно-распорядительный – финансовое) означало бы, во-первых, игнорирование экономической сущности отношений (финансовые с экономической точки зрения были бы гражданскими с правовой). Уместно в связи с этим напомнить общеизвестное марксистско-ленинское положение о вторичности и производности правовых отношений в отличие от экономических (соотношение базиса и надстройки). Во-вторых, происходила бы подмена основного критерия деления права на отрасли и в его качестве выступал бы не предмет, а метод. Но, как известно, «определяющее значение при формировании подразделений правовой системы имеет предмет правового регулирования».[424] Поэтому нет никаких оснований выводить один из способов финансовой деятельности за рамки финансового права.
