а) отпадет необходимость в конструировании комплексных финансово-гражданских институтов, которые усложняют систему права и затрудняют пользование нормативным материалом;
б) будет обеспечено более четкое разграничение финансового и гражданского законодательства, упростится определение отраслевой принадлежности конкретных правовых норм;
в) произойдет сближение таких категорий, как «финансовое законодательство» и «финансовое право», а теоретические конструкции будут соответствовать практике правового регулирования;
г) правовая форма общественных отношений будет соответствовать их экономической сущности.
Критерии формирования системы финансового права[430]
Общепризнано, что предметом финансового права выступают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В свою очередь, эта деятельность определяется как деятельность по формированию, распределению и использованию денежных фондов этих публично-территориальных образований. Отсюда следует тезис: «сфера финансового права ограничена сферой публичных финансов». Одновременно утверждается – и это важно иметь в виду, – что сфера финансовой деятельности шире сферы финансового права, поскольку не все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, выступают предметом финансового права. И с этим утверждением нельзя не согласиться. В процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований возникают различные экономические отношения – финансовые, товарно-денежные, кредитные, которые регулируются различными отраслями права: финансовым, гражданским, международным. Это означает, что институт «Правовое регулирование финансовой деятельности публично-территориальных образований» является комплексным правовым образованием, а финансовое право выступает его частью.
Ключевым для понимания системы финансового права выступает вопрос: на основе каких критериев формируется эта система? Основным законом систематики выступает то, что в основе построения любого классификационного ряда должен лежать единый системообразующий критерий.
Что же мы имеем при построении системы финансового права?
Принято считать, что в основе построения особенной части финансового права лежит строение финансовой системы. В свою очередь, финансовая система представляется в следующем виде:
а) бюджетная система;
б) внебюджетные целевые фонды;
в) финансы организаций (децентрализованные финансы);
г) финансы страхования;
д) кредит (государственный, муниципальный, банковский).
При этом утверждается, что каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов (ресурсов).
К сожалению, тема системы публичных финансов, которые согласно провозглашенной в теории финансового права доктрине и выступает его предметом, в финансово-правовой литературе не разработана. Напротив, большинство авторов оперируют категорией «финансы» применительно ко всей стране, охватывая этой категорией не только публичные, но и частные финансы, формирование, распределение и использование которых находится вне сферы финансового права. Это приводит к тому, что такие институты частных финансов, как финансы страхования и банковский кредит, столь тщательно и подробно освещаются в учебниках финансового права, что этому может позавидовать любой учебник гражданского права.
Наиболее типичным является следующее представление о системе финансового права:
1) бюджетное право;
2) внебюджетные государственные и муниципальные фонды;
3) налоговое право;
4) финансы государственных и муниципальных предприятий;
5) государственный и муниципальный кредит;
6) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов;
7) правовое регулирование страхового дела;
8) правовое регулирование банковского дела;
9) правовое регулирование денежной системы и расчетов;
10) правовые основы валютного регулирования;
11) правовое регулирование рынка ценных бумаг.
Если посмотреть, на основе каких критериев сформированы эти институты, то мы увидим, что в данном случае использованы самые различные классификационные признаки.
Так, бюджетное право выделено в силу того, что существует такой фонд денежных средств, как бюджет. По такому же принципу выделен и такой институт, как «внебюджетные государственные и муниципальные фонды». Однако в соответствии с действующим российским бюджетным законодательством эти фонды включены в состав бюджетной системы. Можно по-разному относиться к этому решению законодателя (лично мы относимся к нему отрицательно), но действительность такова, что в современных условиях данный правовой институт является частью бюджетного права.
Институт «финансы государственных и муниципальных предприятий» также основан в силу наличия определенного фонда денежных средств. То, что денежные фонды государственных и муниципальных предприятий входят в состав публичных финансов (и, соответственно, формируют собой институт этих финансов), сомнения в принципе не вызывает. Эти фонды находятся в государственной (муниципальной) собственности и они предназначены для обеспечения деятельности данных предприятий, через которые государство (муниципальное образование) реализует свои функции. Но здесь возникают два вопроса: первый – охватывается ли деятельность по формированию, распределению и использованию этих фондов категорией «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»; второй – выступают ли отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования данных фондов, предметом финансового права.
Отвечая на первый вопрос, отметим, что финансовая деятельность государственных (муниципальных) предприятий не выражает финансовой деятельности самого публично-территориального образования. Денежные средства этих предприятий относительно обособлены в рамках публичных финансов и обладают определенной самостоятельностью. Данные предприятия владеют, пользуются и распоряжаются этими средствами на основе самостоятельного вещного права – права хозяйственного ведения или оперативного управления. Поэтому финансовая деятельность этих предприятий направлена на реализацию собственных их интересов как юридических лиц. Они выступают субъектами тех денежных отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Между тем стороной отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований, выступает само это образование. Процессы формирования и расходования денежных фондов предприятий осуществляются в рамках товарно-денежных и трудовых отношений, которые предметом финансового права не выступают. В этом заключается ответ и на второй поставленный выше вопрос, из чего следует вывод: финансы государственных и муниципальных предприятий не формируют собой особого института финансового права. Финансы публично-территориальных образований, конечно, связаны с финансами подведомственных предприятий через каналы налогообложения, распределения прибыли, предоставления из бюджетов финансовой помощи предприятиям и т. д. Но это выражает финансовую деятельность самого публично-территориального образования.
Что касается налогового права, то оно выделено в качестве института финансового права уже на основании другого критерия – в силу наличия такого метода финансовой деятельности, как установление налога, вследствие чего возникает особая разновидность финансовых отношений – налоговых отношений. Налоги не формируют собой «своего» фонда денежных средств, что принципиально отличает этот институт от бюджетного права. Более того, налоги являются источником доходов бюджета, и с этой точки зрения налоговые отношения представляют собой разновидность бюджетных отношений, т. е. бюджетное право полностью поглощает собой налоговое право. Этим-то и объясняется тщетность всех попыток разграничить бюджетные и налоговые отношений (в том числе при уплате налога безналичным путем), а равно разграничить бюджетное и налоговое право в качестве самостоятельных институтов финансового права. Сопоставление этих отношений напоминает попытки сопоставления двух разновидностей людей: высоких (классификационный критерий – рост) и рыжих (классификационный критерий – цвет волос).
То же самое можно сказать и про такой институт финансового права, как публичный кредит (точнее «Правовое регулирование публичного кредита»).
Он также выделен по методу финансовой деятельности и возникающим вследствие его применения особых экономических отношений – кредитных отношений. Подобно налогам, публичный кредит не формирует «своего» фонда денежных средств. Публичный кредит является принадлежностью бюджета. Посредством этого кредита осуществляется одновременно и формирование бюджета (при размещении публичных займов и погашении предоставленных бюджетных кредитов), и расходование бюджета (при погашении публичных займов и предоставлении бюджетных кредитов). С этой точки зрения отношения публичного кредита представляют собой разновидность бюджетных отношений, а сам институт «публичный кредит» является институтом бюджетного права.
