Глава третья
Премьер-министры, министры и кабинеты
Премьер-министры
Премьер-министры, министры, входящие в кабинет (обычно их 15–20), и младшие министры (их около 80, и они не заседают в кабинете) подотчетны парламенту. Они отвечают на вопросы парламентариев, делают заявления, вносят законопроекты и отстаивают политику правительства во время дебатов и в специальных комитетах. Они отвечают за общее управление правительственными департаментами и несут одновременно индивидуальную и коллективную ответственность за главные решения, касающиеся жизни страны и ее экономики. Премьер-министры, но и другие министры тоже, определяют рамки отношений между Великобританией и остальным миром.
Центральная роль премьер-министра в правительстве и его главенство в парламенте, хотя бы в том, что касается определения программы работы, сложились не сразу. Пост премьер-министра оформился постепенно, по мере того как парламент вырывал для себя все больше и больше власти у монарха на протяжении двух веков после «Славной революции» 1688 года. Обычно первым премьер-министром называют сэра Роберта Уолпола, приступившего к исполнению своих обязанностей в 1721 году, однако эти обязанности сильно отличались от функций нынешних премьер-министров по некоторым важным пунктам. Когда Уолпол утратил доверие палаты в 1742 году и был вынужден подать в отставку, его коллеги-министры не сочли себя обязанными, по конституции или как-то иначе, уйти вместе с ним. Такого не случалось, пока 40 лет спустя со своего поста не ушел лорд Норт. Разница между премьерами XVII века и современными главами правительства состоит в том, что тогда главой исполнительной власти все еще являлся король. Главы государственных департаментов считали себя подотчетными королю, а не обязанными премьер-министру своими должностью и властью. Сам Уолпол был обязан своим положением частично королю, а частично своей способности держать под контролем бурный, раздираемый интригами парламент того времени, причем так, как до него никому не удавалось.
Парламент не мог выбирать премьер-министра. Не мог он и влиять на выбор короля, однако, используя все доступные процедурные рычаги, члены парламента могли ослабить влияние королевского фаворита в палате общин и таким образом заставить короля лишить премьер-министра своей поддержки. Так случилось с лордом Нортом, который с 1770 по 1782 год был первым лордом казначейства, отказываясь называться премьер-министром: по его мнению, в британском государстве не было места для премьера. Норт придерживался этой позиции во время антикатолического бунта Гордона в 1780 году и американской Войны за независимость. В 1782 году по призыву генерала Конвея палата общин проголосовала за резолюцию, которая провозглашала «врагом общества каждого, кто порекомендует его величеству продолжать войну в Америке». «За» высказались 234 депутата, «против» — 215. Затем на голосование поставили вотум недоверия правительству, который провалился, недобрав всего лишь 9 голосов. Норт захотел удалиться от дел на некоторое время. Он в самом деле был ставленником Георга III, а не независимым советником, а потому лишился благоволения короля. Георг III расстался с ним грубо, даже не поблагодарив, и сказал: «Помните, сэр, это вы бросаете меня, а не я вас».
Хотя у короля был ограниченный выбор в плане людей, которые могли бы ладить с парламентом, он обладал значительной свободой действий, и его поддержка дорогого стоила. Уже оставив свой пост, Уильям Питт, бывший премьер-министром в 1783–1801 и 1804–1806 годах, сказал лорду Мелвиллу, что «существует настоятельная необходимость в общепризнанном и действительном главе правительства, имеющем решающий вес в Совете и обладающем полным доверием короля». Роль короля в правительстве начала меняться уже во времена Питта, поскольку болезнь Георга III все больше затрудняла его практическое участие в делах управления, а наступившее в 1810 году безумие сделало его и вовсе невозможным.
Сам кабинет достиг важной стадии развития, так как «внешний кабинет» уступил место «узкому», или «действительному» кабинету. Много позже Питт создал прецедент, которому потом следовали многие премьер-министры: когда лорд-канцлер Терлоу раскритиковал в палате лордов его предложение учредить амортизационный фонд, принятое кабинетом, Питт дал понять, что хочет исключения Терлоу из кабинета и снятия его с поста лорда-канцлера, однако обсудил этот вопрос с королем, вместо того чтобы уволить его самому. Тем не менее королю пришлось обратиться к премьер-министру с просьбой о том, чтобы лорд-канцлер вернул Большую должностную печать, дав тем самым понять, что монарх уже не уполномочен самостоятельно отправить министра в отставку.
На протяжении XIX века правительство постепенно подпадало под влияние партии вместо монарха. Власть короны начала ослабевать по мере того, как парламент отобрал у монарха возможность влиять на выборы посредством «гнилых местечек» типа Олд-Сарума (где число избирателей сократилось с 50 в XVII веке до 11 в 1820 году, однако этот городишко по-прежнему посылал своего представителя в парламент, тогда как крупные города были лишены этого права) и попечительство (даже королева Виктория использовала деньги из «королевского кармана» для финансирования предвыборной кампании вигов в 1841 году).
Законы о Реформе от 1832, 1867 и 1884 годов завершили этот процесс, расширив избирательную базу; наконец, в 1928-м было введено всеобщее избирательное право, а женщины уравнены в правах с мужчинами. Первый Акт о реформе вновь внес изменения в полномочия короля. В 1834 году после смерти графа Спенсера пэром сделали его сына лорда Олторпа, лидера палаты общин. Король Вильгельм IV не согласился с назначением лорда Джона Расселла лидером палаты,[6] поэтому он отправил в отставку тогдашнего премьер-министра лорда Мельбурна и назначил на его место сэра Роберта Пиля, лидера партии тори, который сформировал недолго просуществовавшее правительство. Однако виги были полны решимости добиться его ухода. Администрация Пиля потерпела множество поражений в парламенте, поэтому Пиль подал в отставку в апреле 1835 года и проиграл следующие выборы. Вильгельму IV пришлось снова призвать лорда Мельбурна на должность премьер-министра и назначить лорда Джона Расселла лидером палаты. Это был последний раз, когда монарх отправил в отставку премьер-министра.
Сэр Роберт Пиль усвоил урок. Он понял, что если хочет сформировать правительство, то должен заручиться поддержкой избирателей. Поэтому он изменил название старой партии тори на новое — Консервативная партия, — издал Тамвортский манифест 1835 года, стратегически обращенный к новому электорату, и победил на выборах 1841 года, предварительно инициировав принятие палатой общин вотума недоверия правительству лорда Мельбурна.
Партийное правительство в современном смысле этого слова окончательно сложилось в 1870-х годах. В 1879 году портрет Гладстона, лидера Либеральной партии (виги постепенно получили известность под этим названием), впервые развесили на всех столбах во время предвыборной кампании, и он победил. Наступила эра персонализированных избирательных кампаний; правда, тогда главных действующих лиц знали по карикатурам, памфлетам, благодаря митингам и репортажам в прессе, а не телевидению. Генри Локк, губернатор острова Мэн, писал своему другу в Индию: «Когда начинается обсуждение вопросов, будь то утром, днем или ночью, в любых сословиях и среди обоих полов возбуждение так велико, что часто прорывается наружу в самых резких выражениях, причем все они чисто личностного характера. Мнения расходятся по поводу чувств, которые внушают к себе лорд Биконсфилд[7] или мистер Гладстон».
Только в XX веке должность премьер-министра была утверждена законом. Правда, Дизраэли подписал Берлинский договор 1878 года как «премьер-министр Англии», однако впервые эта должность была упомянута в Законе о поместье Чекере от 1917 года, в котором Чекере объявлялся официальной загородной резиденцией «лица, исполняющего должность, известную под названием премьер-министра». Окончательное признание она получила лишь после принятия Закона о министрах британской короны от 1937 года, по которому премьер-министр получал жалованье и пенсию после отставки. Но даже в этом законе не говорилось, что именно премьеру следует делать, поскольку это было, скорее, делом не закона, а обычаев и личного выбора, зависящего от стиля премьерства.
Эти обычаи легко перечислить. Премьер-министр является лидером партии и ее парламентской фракции; он формирует правительство, назначая около сотни министров и их парламентских заместителей и может отстранить некоторых из них от должности в период полномочий парламента данного созыва; он подбирает и возглавляет кабинет; учреждает и иногда руководит работой правительственных комитетов; информирует монарха о решениях правительства и представляет страну в Совете министров ЕЭС, на собраниях Британского Содружества и прочих встречах на высшем уровне. Однако в этом перечне мало говорится о роли и власти премьер-министра. Неудивительно, что Гладстон однажды заметил: «Нигде больше нет человека, облеченного такой большой властью и наделенного столь малыми возможностями показать ее в рамках официальной должности или прерогатив».
